随着财政部10月28日《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(以下简称《甄别办法》)的正式发布,地方债务甄别具备了指导实际操作的技术规范。这也是继国务院10月2日公布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)后,财政部制定的最新配套文件。
根据该办法,开展地方政府存量债务的清理甄别其目的是为“将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础”。值得关注的是,办法特别强调“要大力推广PPP模式(即政府与社会资本合作)”,以达到“既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报,又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的”。
口径不同的以审计为准
财政部通知称,清理工作由地方政府性债务存量的举借单位(以下简称债务单位)具体负责,主管部门和财政部门审核把关。债务单位应与债权人共同协商确认,根据合同逐笔核对债务明细数据。对核对无误的债务数据,债务单位要根据审计口径确定的地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务及地方政府可能承担一定救助责任的债务分类填报,经主管部门审核汇总报送财政部门。
同时,对按照政府性债务审计结果、审计口径填报的地方政府性债务存量有争议的,争议双方提出解决方案及依据,经同级审计部门出具审计意见后,报同级政府确定。财政部门审核汇总各主管部门上报的债务数据,凡与审计结果或审计口径不一致的,应退回债务单位重新核实填报。
财政部财科所彭鹏对记者分析指出,《甄别办法》的一个特点,就是强调规范性,可操作性比较强。企业的债务就是企业的,政府的债务就是政府的,分类一定要分清楚。
通过PPP转换的不计入政府债务
为了鼓励地方执行PPP,财政部要求,财政部门商有关部门认真甄别筛选融资平台公司存量项目,对适宜开展政府与社会资本合作(PPP)模式的项目,要大力推广PPP模式,达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报,又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
其中,通过PPP模式转化为企业债务的,不纳入政府债务。地方各级政府要统计本级政府可偿债财力、可变现资产等情况,并测算政府一般债务和专项债务的债务率。凡债务率超过预警线的地区,必须做出书面说明并经政府主要负责人签字确认。
地方负债主因是财权事权不匹配
中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为,对于归口纳入政府债务的存量债务,将存量债务纳入预算管理,按偿债资金顺序清偿到期存量政府性债务,以及发行政府债券来置换。对存量政府性债务的清偿和处置办法将有效降低存量政府性债务风险,使存量政府性债务风险更加可控。
北京大学财经法研究室主任刘剑文教授则认为,出台债务甄别办法固然必须,但最重要的还是应赋予地方政府新的造血功能。下一步,还要从“根”上阻止地方政府的盲目投资行为,对具体投资项目,进行甄别核实,防止重复建设、产能过剩等现象卷土重来。
其实,解决地方政府债务的最根本问题是如何让地方官员向当地百姓负责任。在学界看来,地方政府负债的主要原因在于地方政府财权和事权不匹配:地方事多而钱不足。
天津财经大学经济学院副教授张平认为,当前,中央和地方政府的事权和财权划分并不科学,基层政府的刚性支出必须要债务来维持,而我国并不存在地方政府破产制度,所以阻断地方政府的债务风险向中央转移是不可能的。中央政府欲从背书各级政府债务的无限责任中抽离出来,首先需要合理划分各级政府的事权。
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