自贸区第三方评估报告出炉：政府各部门协同不够

　　本报记者 徐维维 上海报道

　　四份中国（上海）自贸试验区（以下简称自贸区）第三方评估报告11月14日同时发布。四家评估机构认为，企业对自贸区制度创新和政策措施的综合满意度较高，符合国际通行规则，市场主导作用明显，但也存在力度不够大，各部门协同不够等问题。

　　今年7月，上海自贸区推进工作领导小组办公室和自贸区管委会通过招投标形式共同委托国务院发展研究中心、普华永道、上海财经大学、上海对外经贸大学及上海投资咨询公司5家第三方评估机构对自贸区运行一年的情况进行了评估。10月下旬，各方评估报告提交至国务院。国务院发展研究中心的评估情况并未同时发布。

　　上海财大自贸区第三方评估项目组负责人赵晓雷接受21世纪经济报道采访时称，市政府在和评估机构正式签约时一再强调要独立评估，不设定章法或任何约束性框架，而且几家评估单位互相之间也不通气。

　　上海对外经贸大学项目负责人沈玉良也对21世纪经济报道说，政府并未提出任何标准，提供了诸如帮助其联系企业等便利。

　　上海市发改委副主任顾洪辉解读评估报告时说，与开放度最高的区域相比，上海自贸区存在三方面问题，一是力度不足；二是区域太小，使得部分先行先试的措施和改革效应不能充分释放，服务业开放的一些措施无法在现有区域内落地；三是协同不够，各项改革措施有不同部门实施，单一部门的创新无法实现协同效应。

　　各方如何评估

　　第三方评估机构评估过程大同小异。赵晓雷对21世纪经济报道介绍，今年3月份他开始组建团队进行第三方评估的预研究，7月上海自贸区推进工作领导小组办公室组织招投标时，他的团队被选为第三方评估机构之一，与政府签订合同。到9月下旬形成评估报告上报，整个项目时间跨度达半年。

　　不过上海对外经贸大学的自贸区第三方评估项目为期一个半月。其项目组负责人、原上海对外经贸大学国际经贸学院院长、现任上海社会科学院世界经济研究所国际贸易研究室主任沈玉良告诉21世纪经济报道记者，该项目组7月份中标之后开始做第三方评估，不过前期有一两年自贸区研究的积累。

　　各机构的评估方法有部分相似之处，如上海财大、上海对外经贸大学及普华永道都结合了世界银行关于营商环境的指标体系评估框架来设计评估模型或维度。

　　但是最终模型各不相同自成体系。赵晓雷透露，上海财大的综合评估方法和指标体系参量化系统甚至已申请发明专利，制度创新绩效评估软件也在申请著作权专利。

　　此外，与企业、政府部门和专家的座谈与调研也广泛存在于几家机构的评估方法里。

　　具体而言，上海财大课题组将国务院总体方案明列的总体目标和主要任务措施作为评估标准，从政府职能转变、投资领域开放、贸易方式转变、金融开放创新、法制制度保障等五个方面来衡量自贸区制度创新的绩效，给出结论。

　　赵晓雷介绍，财大版评估报告分为两大部分，一是规范定性评估，包括主要建设任务推进评估和制度创新绩效评估。

　　前者是将一年里自贸区制度创新的进展和落实状况，与国务院总体方案规定的总体目标和主要任务逐项比照，对改革目标的实现程度给出准确和专业的评估。

　　在做制度创新绩效评估时，课题组与上海统计局合作，获得了547份有效调查问卷，还动用上海和北京的专家库，召开了若干场专家、企业及监管部门座谈会，涉及五六十家跨国公司、国有企业、民营中小民企，以及海关、检验检疫、海事、商务、口岸、金融等监管部门，最终获得了约600份企业调查样本。

　　其中问卷与上海投资咨询公司的问卷实行并表调查。企业座谈会则按企业类型分贸易、外资、金融等主题举行，由企业自由发表观点。根据问卷调查和座谈会反馈情况，按照不同的权重分值，课题组最终得出了较为客观的绩效评估结果。

　　另一项评估是科学计量评估。课题组参考国际公认的营商环境主要指标体系，结合总体方案里要求的建设任务，设计了一套自贸试验区评估五级指标体系，还开发出一套评估模型和软件。

　　赵晓雷说，第五级指标相当细化，比如第一级的政府职能转变，到第五级会细化到政务公开、企业注册时间等指标，并对第五级指标进行参量化处理。

　　相关经济流量数据由自贸区管委会提供，课题组会根据自己的体系进行处理。

　　课题组也遇到了数据不全的问题。赵晓雷说，由于自贸区刚运行一年，有些数据不全，比如会提供新增企业总量数据，但其中外资、国企、民企占比结构没有细化，不能完全满足模型对数据的要求，因此课题组对该模型在整体评估体系中的权重设定为25%。

　　上海对外经贸大学则根据不同试点内容采取三种评估方法。一是国际标准分析法，比如服务业开放采用服务贸易限制指数法，营商环境测量采用世界银行《全球营商环境报告》中的指标体系；二是国际标杆比较法，以国际贸易投资新规则作为标杆；同时也在政府机构和企业调研20次，访谈政府官员、学者和企业高管118人次。

　　普华永道则调查了具有行业代表性的企业125家，其中包括20家世界500强企业，以及不同领域的中小型企业。

　　上海投资咨询公司以政府部门总结自评、各类企业座谈反馈、社会组织调研意见为依据，结合市统计局对547家区内企业开展的自贸试验区功能监测调查和上海进出口商会210家会员单位的问卷调查。

　　结论综合满意度高

　　根据评估报告，总体而言，企业对自贸区制度创新和政策措施的综合满意度较高。

　　上海财大评估结论表明，在加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易便利化、深化金融开放创新、完善法制制度保障等5个方面的制度创新及政策措施的综合满意度基本在80%以上。

　　普华永道上海首席合伙人黄佳此前在接受《解放日报》采访时称，普华永道评估统计结果显示，所有的评估项目分值都在“中性”以上，市场主体对自贸区建设取得的成果表示满意。

　　黄佳还透露，自贸区各项改革中，被企业评为最具创新意义的是金融改革中的自由贸易（FT）账户。有70%的企业认为，FT 账户确实降低了企业资金成本，方便企业外汇结算，在境内外投资方面，让企业更省钱。

　　此外，各方报告中也指出了自贸区的一些问题。

　　赵晓雷告诉21世纪经济报道记者，根据他们的评估，综合满意度基本在80%以上，“还有20%的欠缺是很正常的，因为国家战略目标定为三年，而自贸区运行只有一年。”不过他也坦言，有些事情面是铺开了，但还需要深入，比如试点的企业还不够多等等。

　　财大版评估报告建议，以行政备案制为核心的事中事后监管体制及监管信息共享平台需要进一步健全和优化；在促进对外投资方面，课题组建议能否放开个人对外投资的限制性监管，让自贸区对外投资窗口开得更大；现行试点的国际贸易“单一窗口”应尽快扩大试点，并且全线推开；制度创新方面国务院总体方案中的总体任务建设还需进一步深化推进，此外总体方案升级版包括营商环境进一步优化。

　　赵晓雷认为，自贸试验区制度创新的主线应该是治理体系和治理能力现代化为目标，包括国际投资管理、国际贸易管理，企业工商管理各方面都应该提高治理能力。

　　上海对外经贸大学的评估报告则指出，目前自贸试验区的负面清单管理模式与国际高标准国际投资规则之间在涵盖范围、不符措施内容、清单开列方式等方面，还存在一定差异；与发达国家成熟的事中事后监管制度和体系相比较，监管制度有待进一步细化，监管能力有待进一步提高。

　　此外，上海对外经贸大学评估报告还认为，货物通关涉及各部门大量衔接工作，现行试点的国际贸易“单一窗口”还有进一步调整和改善空间。自贸试验区的法制保障，尚存在法的效力等级较低等问题。