门诊问题:公司专车服务属于非法运营吗?
门诊专家:
中国人民大学法学院副教授 姚海放
北京大成(南京)律师事务所律师 陈芳华
专家观点:
出租车司机不满专车的原因，除了专车与正规出租车争夺市场蛋糕，也因为部分黑车借用专车名义，进入公共运输服务市场，从而挤占了合法出租车运营的服务市场
如果要给此次出租车和专车的争议问题定性，主要是市场准入问题
未来如何在合理规范的前提下让移动互联网匹配专车预约服务模式，在法律监管与商业创新之间取得平衡，满足整个出行市场需求，将是整个行业发展面临的一个问题
1月4日，辽宁省沈阳市部分出租车集体罢运，以抵制某些运营公司推出的专车服务(下称“专车”)。前不久，江苏省南京市出现了多起出租车聚集停运，继而发生打砸出租车的恶性事件。而上海、北京等地纷纷将专车认定为黑车，将专车预约服务认定为非法经营，一系列事件将专车服务推到了风口浪尖。那么，专车是黑车吗?运营方推出的专车服务行为违法吗?该如何解决当前争议?记者采访了中国人民大学法学院副教授姚海放、北京大成(南京)律师事务所律师陈芳华。
争议是如何产生的
专车是指运营商利用打车软件，针对商务人士出行提供的一种优质服务用车，比如滴滴专车就是滴滴打车公司2014年8月推出的定位于高端人群的新业务。专车目前在北京、广州、深圳、上海、杭州、厦门等一线城市开通。陈芳华说，这种新型的用车方式既满足了消费者多样化的出行需求，也解决了部分大城市“打车难”的问题，受到很多消费者欢迎。但也因为其触碰了传统出租车行业的既得利益，从而引发争议。有出租车司机抱怨:“专车挤压了我们正规出租车的生存空间。”
对此，姚海放认为，出租车司机不满专车的原因，除了专车与正规出租车争夺市场蛋糕，也因为部分黑车借用专车名义，与汽车租赁公司签订挂靠合同，以汽车租赁服务的形式进入公共运输服务市场，从而挤占了合法出租车运营的市场份额，尽管运输管理部门一直持续对黑车运营进行打击，但针对以专车名义掩盖黑车事实的行为态度不明、缺乏打击力度，这导致了出租车与专车争议不断。
政府对专车持什么态度
对于双方的矛盾，政府有关部门采取了哪些解决办法呢?据媒体报道，在2014年11月27日的交通运输部某次会议上，中央主管部门表示，交通运输部将调研滴滴打车公司的“专车”预约服务。交通运输部发言人称—“不要一棍子打死”。而根据交通运输部2015年1月1日起施行的《出租汽车经营服务管理规定》第20条规定，县级以上道路运输管理机构应当按照出租汽车发展规划，发展多样化、差异性的预约出租汽车经营服务。显然，对于专车问题，国家是持宽容态度的，只要明确相关运营资格即可。
但北京、上海两地目前已经明确专车属于非法运营，并正在进行处罚、取缔。陈芳华介绍说，2015年1月起，北京市交通执法总队将大力打击利用互联网和手机软件从事非法运营的社会车辆。相关负责人表示，目前多个软件提供专车服务，实际上就是变相为乘客提供了黑车。这是北京官方首次公开认定私家车通过打车软件拉活属于非法运营。上海交通执法总队执法人员介绍，根据2014年《上海市查处车辆非法客运办法》的规定，专车运营商为不具备运营资格的驾驶员或者车辆提供招车信息服务，同时也没有向市交通行政管理部门提供客运服务驾驶员和车辆信息的，属于违法行为。一位在沈阳被查扣的专车司机很疑惑:“成为专车司机前，我们被告知这是一个合法的、规范的工作，可主管部门突然开始查扣车辆，我们希望能有个说法，这活儿还能不能干。”而滴滴专车公关部负责人表示，专车属于汽车租赁与劳务代驾的合体，并非市面上的黑车。传统的黑车一般是驾驶员开着自己的车，与乘客之间现金交易，而对于滴滴专车这种新型的租车方式，乘客不需要即时付现金给驾驶员，租车公司也不用提供驾驶员。滴滴专车指的“合体”是“租赁十代驾”模式，即软件公司招募私家车主和车，车挂靠汽车租赁公司，司机签约劳务派遣公司。在这种合体模式下，形成了四方关系，打车软件、租车公司、乘客和驾驶员。这种模式与传统出租车模式不同，因此不属于传统的出租车监管范围。
如何看待专车服务的性质
陈芳华认为，从目前公司专车服务的运行情况来看，一些地方确有违法的嫌疑，主要表现在汽车营运管理不完备。比如，车辆是否属于营运车辆，司机是否具备营运车辆驾驶资质，运营线路、范围是否经过审批，车辆管理手续是否完备，驾驶员管理、培训是否完善，等等。专车是整合部分社会车辆用于类似租车公司的运营，可能存在安全问题、服务质量问题、管理问题、费用纠纷问题等等。但是，专车服务是有可能在现有框架下实现合法运营的，比如，通过已有的租车公司，将部分社会车辆挂靠或者出租给具有资质的汽车租赁公司或者具有车辆运营资质的公司，通过这些公司进行专车运营。同样，专车的驾驶员也可以通过汽车租赁公司或者具有车辆运营资质的公司以专职或者兼职驾驶员的形式进行专车的运营。
对此，姚海放表示赞同，他认为，现有的专车服务，其本质是在城市公共运输服务市场细分背景下进行的汽车租赁服务活动。城市公共运输服务是一项“管制下的竞争”行业，应当从管制和竞争两个层面看:首先，从事城市公共运输服务应当获取特许经营权，或者说政府对城市公共运输服务设立市场准入。其次，获准进入城市公共运输服务领域的经营者应当公平竞争。整体而言，出租车和专车治理涉及到政府(运输管理部门)、公共运输服务经营者(包括作为劳动者的司机)和消费者等主体。
理论上，政府对公共运输服务的管制包括市场准入、价格管理、运载车辆型号及辅助设置管理、司机人员培训等诸多方面。如果要给此次出租车和专车的争议问题定性，双方主要是市场准入方面的争议。就市场准入的问题，按照立法法第64条和第73条规定，属于地方性事务或者本行政区具体行政管理事项，地方人大或政府可以制定地方性法规和政府规章进行规范。鉴于城市公共运输服务属于地方性事务，通常通过市一级地方政府规章来进行规范是符合立法法的基本规定的。以北京市为例，《北京市出租汽车管理条例》第二章“经营资质管理”中对市场准入和运营资质进行了规范。即，对出租汽车经营者、出租汽车驾驶员、出租汽车运营车辆等都进行了资质性的规定。第24条特别规定对“未经批准擅自经营出租汽车业务的”行为进行处罚。依据此规定，北京市交通管理委员会运输管理局在其《关于严禁汽车租赁企业为非法营运提供便利的通知》中，将专车问题表述为“其中一些经营者主动与汽车租赁企业洽谈租车事宜，或自行登记注册汽车租赁企业但不按规定备案，同时将各类私家车聚于名下，其目的不是依法从事汽车租赁经营，而是在没有取得合法营运资质情况下，以提供便利租车服务为名从事非法营运活动。”
解决问题的关键是什么
简单地将专车服务定性为非法运营是不合适的。姚海放认为，要彻底解决出租车和专车的争议问题，需要探索如何构建更为合理的公共服务管理制度。
一是公共运输服务市场是否需要政府管制?姚海放说，现在有一种观点认为，地方政府对包括出租车、汽车租赁等服务或市场的管理是不必要的，交由市场完全竞争反而能取得更好的效果。但这种观点是偏激的。城市地区人员密集，在造就公共交通需求市场的同时，也给城市交通本身带来压力。如果对经营性车辆租赁活动采取放任的态度，必然会产生服务中劣币驱逐良币、城市交通压力增大等诸多问题。而从各国城市管理的经验看，对出租车进行牌照管理和特许经营，是一种普遍的做法。
二是政府对公共租车运营活动的管理需更加精细化。无论是出租车、还是专车，本质上都是对特定地域内自主交通服务需求的满足。因此，面对相对一致的需求，在服务与管理上需要同步考虑。例如，当出租车经营者向出租车司机收取较高“份子钱”时，专车提供者向汽车租赁公司缴纳的费用较低，就会使出租车司机感觉到其中的“不公平”。因此，在相关政策制定和法律执行的过程中，应当将具有类似需求、可相互替代的运输服务通盘考虑，尽量避免或减少由于制度本身造成的“双轨制”。
姚海放说，一旦提到出租车，必不可少地要说到“份子钱”。总体来看，现在很多地区采用交管部门—出租车公司—出租车司机模式进行管理，有一定的合理性:一方面，对交管部门而言，管理少数出租车公司比管理众多单个出租车司机要简单得多。理论上，出租车公司在风险和赔偿的承担能力上高于出租车司机个人，但是采用出租车公司的管理模式，在实践中的弊端也是显而易见的:出租车公司凭借获得的牌照“坐收渔利”，将本该属于政府收益的特许经营权收益直接转化为公司或内部人的收益，有制度不公或暴利之嫌。凭借牌照，出租车公司对出租车司机课加诸多不合理的管理规定，引发司机对公司管理制度的抱怨。司机为缴纳较高的“份子钱”而超负荷劳动，容易形成安全隐患，并且常伴有拒载、宰客等不规范经营行为。因此，改变城市出租车管理体制中的公司管理模式，将牌照经营许可收益收归财政，减轻出租车司机经济压力等建议，成为历次出租车管理改革中反复出现的声音。
对于以公司形式可以增强赔偿责任承担能力的问题，个体出租可以通过商业保险、人身损害赔偿基金等方式来加以解决。
就如何完善“政府对公共租车运营的精细化管理”问题，姚海放认为，应从两个方面进行:一方面，政府需要根据市场需求投入租赁车辆指标。以北京市为例，由于城市扩张、人口增加和公共交通需求的提升，交管部门应当增加出租车、租赁车辆的指标数。然而长期以来，政府严控出租车指标，导致明显的运力不足，给黑车运营提供了空间。同时，对黑车运营的运动式执法，也引发了出租车司机的抱怨，因为运动一结束，黑车照样非法运营。
另一方面，对发放牌照的出租车是否正常运营，政府要进行有效管理。通常，交通拥堵地区和拥堵时段的需求更大，但出于经济利益考虑，获取牌照的出租车不愿前往上述地区，或者选择在拥堵时段拒绝出车，加剧运力紧张。其实，管理部门对出租车在一段时间内是否投入运营、投入运营的时间和频率等信息进行获取在技术上是完全可能的，如美国商业保险公司通过snapshot项目就能了解投保人用车的基本情况，但在国内基本没有政府交管部门尝试使用此种技术手段，以促使公共服务车辆更高效地投入运行，避免特许经营资源的浪费。
陈芳华认为，专车的出现，是市场本身的创新，是对市场需求的把握与科技创新结合的产物。一定程度上满足了社会的需求，同时也对原有的监管方式提出了挑战。对此，监管部门应当转换角色，从管理者向服务者的角色转变。一是为社会车辆投入运营提供更宽松的环境，比如，放宽准入的限制、简化准入的手续、降低准入的费用。二是从封杀社会创新向引导社会创新转变，监管部门要依法治理，注意自己管理权、处罚权有无授权来源，对新生事物要及时引领、指导、服务、帮助，不应动辄挥动处罚的大棒。三是建立完善社会车辆用于运营的合理机制。建立比较畅通的渠道，给正常、合理、合法的运营方式提供便利。加大事后处理力度。对出现的问题采取及时有效的措施予以解决，让违法者受到惩处。
“刚刚诞生数月的‘专车’目前尚属法律空白领域，未来如何在合理规范的前提下让移动互联网匹配专车预约服务模式，在法律监管与商业创新之间取得平衡，满足整个出行市场需求，将是整个行业发展面临的一个问题。”陈芳华说。
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