南都讯 中央政法委昨日要求，中央政法各单位和各地政法机关今年对各类执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。
不合理考核易致冤假错案
近年来，佘祥林、赵作海、浙江张氏叔侄案等一批冤假错案陆续曝光。根据2014年12月人民日报报道，党的十八大以来，23起重大冤假错案得到纠正，且大多数是因为“证据不足”，根据“疑案从无”的原则被宣判无罪。这些案件，有的是受过往“有罪推定”的影响，重口供、轻证据，甚至是刑讯逼供造成的；有的是明知证据不充分，也作出了所谓“留有余地”的判决。
2013年5月6日，最高法院常务副院长沈德咏在人民法院报撰文，对冤假错案的发生原因进行了分析，指出“综观已发现和披露的案件，冤假错案的形成主要与司法作风不正、工作马虎、责任心不强以及追求不正确的政绩观包括破案率、批捕率、起诉率、定罪率等有很大关系。”
中国政法大学法学院副院长何兵表示，中国对官员通过指标进行考核，在我国是有历史传统的，主要目的就是防止官员懈怠。但后来指标就越来越多、越来越繁杂，甚至出现了一些违背科学性的指标考核。在这种导向之下，出现“唯指标”的倾向。他举例称，“为什么公安更喜欢抓卖淫嫖娼？因为没有危险、能罚款、还能完成指标。”
浙江江西河南等地已取消
最早在2010年，中央政法委和公安部都曾出台规定，要求各地取消“破案率”等考核指标，各地公安部门也出台了相应规定。2013年，随着浙江张氏叔侄强奸案等冤假错案曝光后，从中央政法委、公安部等都先后下发防止冤假错案的通知，提出不能片面追求破案率、批捕率、起诉率、定罪率等指标。
此后，一些地方开始进行改革。2013年7月，浙江公安厅取消了破案率、批捕率、起诉率、退查率等排名通报，也不再下达刑事拘留数、发案数、破案率、退查率等指标。接着河南省公安厅、江西省公安厅陆续取消“刑事拘留数”“发案数”“破案率”“退查率”等不科学、不合理考评指标。江西公安还提出，严禁将拘捕、罚款同民警的奖惩、晋升和单位的评优评先挂钩，切实从制度、机制上消除执法不当的问题。
公安系统
刑事拘留数批捕率
指标制是全国公安机关沿用多年的管理模式，简言之就是要求某部门、某辖区在一定期限内完成预设的工作数量，如刑事拘留数、批捕率以及常规的逮捕数、破案数、强制隔离戒毒数等。
1 为完成指标把打击扩大化
广东一名退休20多年的民警回忆，在上世纪80年代严打过程中，有政法部门为追求政绩对严打下指标，因此相应出现基层单位为完成指标或争先创优，把打击扩大化。
面对指标制带来的异化，全国公安机关一边对指标制进行纠偏，但一边继续沿用各类指标考核。更糟糕的是，一些考核指标会直接与民警经济待遇、评先评优、提拔晋升紧密挂钩。例如一些省份公安机关采用“一网考”绩效考核制度，民警日常巡逻、办案、抓捕等大部分公安业务均会在系统上呈现。上级领导根据不同业务实施难度、完成质量，对各项业务设定不同分值及扣分标准，而该系统也会在网上自动生成被考核民警的分数，关系民警切身利益。
有基层民警抱怨，多个考核项目若被扣分，最终就是按一分多少钱算扣工资。有基层公安局政治处负责人说：“我们把绩效考核结果与经济奖励、提拔晋升、评先评优、年度考核、警衔晋升和入党进行‘六挂钩’。”
2 为批捕率采取非常规措施
一些地方公安机关出现“有案不立”，通过减少立案数确保破案率不轻易下降，成为潜规则。有媒体披露，个别地方餐饮娱乐场所曾被辖区派出所告诫禁止拨打110。因为报警平台会留下记录，被纳入发案率、破案率的统计；拨打当地辖区派出所电话，派出所则可有案不立。
一名地方基层派出所所长坦承，基层派出所破获案件中，所谓带破案件有吹水成分。如某辖区派出所抓到一现行抢劫犯，该抢劫犯如实供述两宗案，且两宗案证据链完整。正常而言，应算破两宗案，但很多派出所会将辖区近段时间发生类似劫案全部归到该抢劫犯名下。这些被称为带破的案件全统计在破案数里，提高破案率。
此外，一些重大线索在追求破案率过程中被草草浪费。有基层民警透露，其在办理一宗毒品案时基本确定源头方向，但眼看要年底考核，领导让他草草结案，把案件计算在破案数中。不料在年后，这宗本可早早扼杀的毒品案变成凶杀案，该毒源意外与人结仇，持枪射杀了两人。
刑事拘留数考核也常引发问题。南都记者曾跟随办案单位前往外地进行某专项战役的收网行动，亲眼目睹办案人员如何“千方百计”收集嫌疑人各类犯罪证据，如指称的涉案赃物。办案民警当时解释，立刑事案件还是只需行政处罚，直接关系到两地公安机关的年终考核计分，因此只有立成刑事案才算成功。
批捕率是指批准决定逮捕的犯罪嫌疑人数占已审结案件中犯罪嫌疑人总数的百分比，把批捕率视作考核指标带来的后果，有些地方出现刑讯逼供。有基层派出所所长坦言，现在犯罪分子越来越狡猾，对公安工作要求越来越高，有时证据链确实难以完整，但若批捕不了或批捕率低，又得面临扣奖金、通报批评麻烦，因此只能采取些非常规措施。面对有些不老实的嫌疑人会被民警安排到当地治安队，由治安队员教训一顿之后再送回派出所接受常规审讯。
3 专项行动设定目标数致造假
类似异变还出现在各类专项行动中。以禁毒专项行动为例，上级领导通常要求考核强制隔离戒毒数，一旦辖区内没有那么多吸毒人员，基层民警通常做法就是跨区域抓人。有派出所所长说，跨区域其实是常态，被跨的那个区域派出所不会反对，甚至互相帮忙。至于在属地管理原则下，跨区域抓人后如何立案问题，说成本地线人提供的料就行。有些基层派出所为确保年年能凑足数，刻意放养一些违法人员，如小偷，平时不抓，留着行动的时候再来凑数。
基层民警普遍不理解上级领导如何提前明确专项行动目标数，在他们看来完全不科学。东莞有基层民警提到，在2011年某大型专项行动中，东莞厚街公安分局局长曾明确要求辖区各派出所每月上报一两条涉黑恶犯罪线索，每年打掉一两个涉黑恶势力团伙，“这不是典型瞎扯淡吗？”
事实上不少省份警队高层已关注到因专项行动设定目标数而数据造假、案件造假顽疾。以广东为例，在去年全省开展六大专项行动进入白热化阶段时，广东省公安厅召开全省公安局长会议。省厅高层在会议上点名批评部分地级市在专项行动中为争排名数据造假，甚至大量出现问题案件、问题人员的现象。该会议同期公布核查造假数据：三轮数据核查共查出问题案件1246起，问题人员6553人。造假方式主要是：不够立案条件而立刑事案件，一案拆成多案，一案重复立破案，带破案件中部分案件不符合破案条件等。
4 部分省市已出台新的考核标准
面对考核指标异变，不少地方公安机关已先行先试，提前出台新的绩效考核标准，废除过往简单指标排名。2006年，北京警方采取的新考核标准叫数据常量考核，是以首都公安工作中最常用到的治安状况预警数据，如刑事案件警情数、治安案件警情数；工作绩效评价数据，如破获刑事案件数、查处治安案件数；地区数据，如人口数、经济发展数等三大类主要数据为基础的动态量化考核标准。具体做法是根据三类数据的常量进行监测，对哪类警情、哪类案件有高发走势提前研判，并有针对性部署打击，把以往摊派做法变成各个击破。
近十年过去，南都记者就此回访首都基层民警，基层民警仍给予高度评价。该民警介绍的正是北京警方实施的常量考核制。
昨日多名基层民警提到，相信随着中央政法委在考核制度上的加强管理，基层民警的非常规压力、基层警队的工作质量，尤其是执法办案的质量有望迅速提升，“取消指标考核，连走路吃饭都觉得轻松；可于公，本质上还是应该有指标考核，不然工作量、工作成效没有一个参考标准，而且没压力容易产生惰性，渴望有一套更科学考核标准。”
法院系统
结案率
检察系统
起诉率
有罪判决率
1 结案率致法院年底立案排队？
“结案率”考核是法院系统内备受诟病的一项指标。有基层法官介绍，按要求，简易类案件审理期限是3个月，普通类案件审理期限是6个月，但每年各地“两会”，地方法院要向人大报告年度结案率，导致一些地方到年底不敢立案。因为接近年底的立案，很难在当年内结案。由于案件多，基层法院法官们是加班办案，有的法庭周六周日加班，或通知当事人晚上开庭，有的工作人员为结案住在法庭，“有一位女法官为了开庭方便，带着孩子在观澜法庭旁边租房子住”。
昨日多所基层法院人员在接受采访时说，去年12月有关结案率统计仍在进行。上月月底，深圳各基层法院立案大厅出现不同程度排队现象。不少律师、市民吐槽这是因为法院为结案率年底前一个月不立案所致。在记者暗访中此说法得到法院工作人员证实，但法院公开回应时均表示不存在年底不立案，法官则透露具体操作会隐秘些。
一名不愿具名的基层法官透露，有的法院为了提高年度结案率，11月开始一审法院不会再向二审法院移交上诉案，以减少二审法院未结案的数量。而在一审法院，所有案件在立案之前全部要进行“诉前联调”，“法官会不停召集双方当事人询问是否接受调解，在平时这个环节都是很快就过了，但到年底这个环节肯定不会放过你，就是为了卡时间。”有些地方甚至造假以完成结案指标，比如一些基层法院会动员当事人先撤诉，过结案日后重新立案。
2 有些考核结果关系职务晋升
前两年，一些省份为了当全国法院排头兵，将量化评估体系更细化，建立整套标准考核体系，“几十个指标，几乎你所能想到的都在考核”。而且考核体系逐渐走向歧途，令法官苦不堪言。一些地方法院此前实施的办案考核指标体系，分为核心指标、参考指标两大类。核心考核指标约10项，考核结果会与评优、评先进，乃至职务晋升存在一定关联、影响。
“为了达标、获得先进，虽然觉得有些指标不科学，但法官们还是会想方设法去争取通过指标考核。”知情人描述。10项核心考核指标主要包括结案率、非监禁刑适用率、结案均衡度、上诉率、调撤率、再审申请率、执行标的到位率、发改率、人均结案数等。以结案率为例，除出现年底清案结束后不再立案、立案积压到次年年初排起长龙、损害当事人的权益外，考核结案率也会导致不公平，案件审理周期长的业务庭法官会吃亏，但审理减刑假释案的法官，相比之下在结案率上则“没有多大压力，因为审理周期较短”。
3 不合理考核易致异化现象
尽管一线审判法官们对动辄十多条的办案考核指标颇多怨言，但考核结果关系着上级部门对他们工作成绩的评价，乃至影响晋升，大多数人还是不敢怠慢。“指标之下，不得不干，不得不从。”知情人士称。由于身处统一的指标考核体系下，基层法院某项指标不达标，可能会“牵一发动全身”，影响到中级法院的考核结果，进而“影响到中级法院在全省法院的排名”。
知情人介绍，有的基层法院眼见被发回重审、被改判的案件超标，就会想办法“跟上级法院打招呼、做工作，说今年超了，不能再发改了”。而上级法院若想改判一个案件，就得考虑基层法院的感受，“发改的数字不能太难看，得戴着镣铐跳舞。这其实很荒唐”。指标只能去作为参考，而要用去衡量一个法官办案的情况，是不能太僵硬、一刀切的。科学合理的考核指标，还是有必要保留。
深圳一基层检察院负责人表示，他们内部考核没有把起诉率、有罪判决率作为考核硬性指标，但这些传统观念还是多少会影响系统外对执法办案案件质量的观感，导致承办人心理上有所顾虑。这次取消起诉率、有罪判决率，一方面有助于厘清外部对执法办案活动的认识，提升司法公信力；另一方面，消除办案人员的心理负担，有利于回归司法的本身价值，更好地维护公平正义。
[探因]
强调破案率致警方办案草率
多数被无罪释放的当事人称受到过刑讯逼供或诱供
十八大以来，一些地方陆续纠正过去的一些冤假错案。这些案件，有的是受当时有罪推定理念的影响，重口供、轻证据，甚至搞刑讯逼供造成的；有的是明知证据不充分，也作出了所谓“留有余地”的判决。
2014年纠正的12起冤假错案中，9起是致人死亡的命案，2起抢劫案，1起非法买卖枪支案。这与北京大学法学院教授陈永生七年前分析的冤案情况极为类似。2007年，陈永生撰文分析20起震惊全国的刑事冤案，其中17起是致人死亡的命案。陈永生分析，冤案中命案的高比例很大程度上源于公安机关长期对“破案率”的强调，典型的表现是公安部在2004年提出“命案必破”的目标。
这种分析同样适用于2014年纠正的冤假错案。比如发生于2006年的福建念斌案，当时正值“命案必破”提出不久，福建公安为实现这一目标建立相应考核机制，公安机关在12天之内即宣告案件侦破。
对破案率的强调，常常导致警方办案草率。在念斌案中，警方在死者死因尚未查明的情况下即确定人为投毒的侦查方向，案发12天后即宣告侦破。而在法院对念斌作出的无罪判决中，警方提交的认定毒物、投毒方式、毒物来源的证据均受到质疑。
在徐辉案中，为了加速破案，警方根据不能作为定案证据的警犬气味鉴定将徐辉确定为犯罪嫌疑人，而D N A鉴定又得不出唯一结论，徐辉的有罪供述与证据间的矛盾遭到忽略。在贵州张光祥案中，警方在案发时隔四年未破案的情况下，得知张光祥曾与被害人许晋关系好，但未参加许晋的葬礼，便认定张光祥有作案嫌疑。
12起案件中，多数被无罪释放的当事人称受到过刑讯逼供或诱供，而有罪供述往往是他们被判有罪的主要证据。在甘肃陈琴琴案中，陈琴琴的家属发现看守所的体检证明显示陈琴琴身上有多处淤青。法院对陈琴琴作出的无罪判决亦写明，该案是否存在刑讯逼供的情节无法得到合理的解释或排除。
在杨波涛案中，杨波涛曾向媒体讲述的刑讯逼供方式极为残酷：十几个昼夜不能睡觉，被拳打脚踢、强灌屎尿、揉捏睾丸，胡须、腋毛和阴毛全被拔光……张光祥曾在接受央视采访时称遭到连续数天的刑讯逼供，“只有早点承认，才不会死在看守所”。
在贵州王元松案中，甚至两名证人也称曾受到警方的刑讯逼供，不得不指证王元松。 新华社、东方早报
[建言]
五项考核指标取消后如何考评？
法学专家说指标考核弱化，激励监督机制跟上
针对司法考核指标之下各类指标被异化现象，中国政法大学法学院副院长何兵认为，这些问题的症结在于考核指标功能定位上。
“通过指标进行考核，在我国是有历史传统的，目的就是为了防止官员懈怠。”何兵说，在目前中国司法体系官员工资不高、激励机制不到位、各方面监督鞭策较少的情况下，督促司法系统干部不懈怠、依法作为，指标考核成了最后的办法。
在指标考核中经常出现的问题是：在一项指标制定后，的确解决某一个方面的问题，但其他方面仍有可能出现懈怠。由此，指标越制定越多、越来越繁杂，甚至出现一些违背司法规律、互相之间有矛盾的指标。而指标考核的导向下，司法系统官员也出现“唯指标倾向”，不管能不能解决问题，只要完成指标考核就行。
何兵认为，此次中央政法会议要求对各类执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消不合理考核项目，指出了评价司法工作的正确方向，“在废除一些不合理、不必要的考核指标同时，也要保留一些必要的、合理性指标，作为评价司法工作情况的参考。”弱化考核指标后，如果不能着手解决激励制度、监督鞭策制度的问题，懈怠依旧可能出现。建议在改革指标考核体系同时，还要同步提高司法工作者的待遇、设计科学的激励机制，以提高司法工作者的积极性。要加强对司法工作的民主监督，通过增强公开、透明度，让更多的人民陪审员、人大代表、政协委员多渠道地了解司法工作信息，并对司法工作进行监督、批评，促进司法工作水平的提高。
在职人员说应回归到依法公正评价司法工作上
在公检法系统的多位工作人员表示，此前考核指标设置中虽有不合理之处，但也不能全盘否定、全部取消，“有没有工作压力、工作做得好不好，还是要有一些基本的考核指标。”
一位中级法院的法官说，调整考核指标设置，应回归到依法、公正的角度评价司法工作，“司法机关与行政机关不同，考核评价指标的设计首先就要考虑到是否遵循司法规律、是否有利于司法公正。”在此基础上，再进一步体现司法效率、效果。
北京一位基层法官以法院考核体系分析认为，如果将指标考评用好，也能起到积极促进的效果，“比如结合法官遴选机制，对法官建立起比较科学合理的评价体系，考核评价结果就可以作为逐级遴选的参考，也能促进法官提高自身业务、素质”。
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