专家观点
目前《意见》的改革步伐虽小，也将以试点推进，但是随着试点效果呈现出来，提高持股比例或扩大试点范围将会是趋势。（中国企业改革与发展研究会副会长周放生）
本报记者 高江虹 北京报道
近日，国资委全面深化改革领导小组召开第十八次全体会议审议了《关于混合所有制企业实行员工持股试点的指导意见》 （下称“《意见》”)。有媒体指出，该《意见》从员工持股的范围、比例、操作细则等方面给予了进一步明确。
按《意见》，实现员工持股的试点企业将仅限充分竞争行业和领域的企业，且集团层面和央企重要的子企业不推行；另外员工持股的总比例不能超过25%、个人持股比例不能超过5%。这些细节较此前市场的期许“保守”不少，因此有评价称“不够积极”。
“不管怎么说，动起来就是一种进步。” 中国企业改革与发展研究会副会长周放生2月2日接受21世纪经济报道记者采访时表示，不管《意见》内情如何，这项中止了11年的国企改革计划能够再度启动，本身已经值得称许，所有争议性问题可以在观察改革效果过程中予以改进。
中国企业改革与发展研究会副会长李锦向记者透露，除了《意见》以外，目前国资委内部已经完成了顶层设计方案和国企分类方案的审议，也已提交给中央全面深化改革领导小组。目前未知审批结果如何，还很难定论春节前是否能够顺利出台。
方案低于预期？
据《经济观察报》披露，此次实现员工持股的试点企业将主要在商业一类企业中选取，商业二类和公益类一般不实行。
所谓商业一类企业，即处于充分竞争行业和领域的企业。商业二类企业主要是指主业关系到国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，或处于自然垄断行业，经营专营业务，承担重大专项任务的企业。公益类则是那些以社会效益为导向，以保障民生、提供公共产品和服务为主要目标的企业。
此外，该《意见》还规定集团层面和央企重要的子企业不推行。试点企业必须是二级或者二级以下的企业，即央企的子公司、孙公司。
对此，国资委研究中心副主任彭建国认为，员工持股应该有红线，垄断行业、政策性业务强的行业和企业应暂缓搞员工持股。“因为垄断企业和政策性领域的企业搞员工持股，不但起不到较大的激励作用，而且可能造成国有资产流失”。
《意见》中还指出“存量不碰，增量为主”，即在国有企业通过改制变成为混合制企业或新设混合制企业时，引入员工持股制度，如是既实现改革，亦减少存量资产变革的争议。
此前在接受21世纪经济报道记者采访时，彭建国曾建议大型企业、现有企业即存量上搞激励型员工持股。而在小型企业、新设企业即增量上搞投资型员工持股。如科研业务板块，为了使一项新的研究成果产业化，由相关科研人员出现金占股，原企业以技术、设备及场地作价占大股，成立新公司。
彭建国认为，激励型员工持股主要是激励企业高管和业务骨干，持股所占比重很小，但却是一个员工与企业可持续发展相关的“金手铐”。投资型员工持股则实质上是以投资新项目为基础，吸收来自内部员工资本或内外部资本相结合的新的混合所有制企业。
然而，最终出于稳妥考虑，《意见》改为只做增量部分的员工持股，更为广泛的存量资产维持现状，视试点结果再定。
另外，《意见》被诟病为保守方案，还在于持股比例。周放生透露，早在2008年国务院国资委下发的《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》（国资发改革〔2008〕139号）中，对于员工持股的比例曾规定“总比例不超过49%”，而且对于高科技企业的持股比例更是放宽至51%。
但在《意见》中，对员工持股比例部分的规定是“员工持股的总比例不能超过25%、个人持股比例不能超过5%。”
基于此，李锦认为，现有的《意见》版本确实比此前的预期保守了一些，限制较多，改革步履放小。持股的比例被限定在部分员工，如骨干、经营、管理层等。
防止体制性流失
不过在周放生看来，《意见》能审议通过，最终公开就已经是一个进步，应“先认可，再改进”。何况，此前的员工持股仅限于中小国企的改革，此次《意见》则是针对所有国企，包括各大型央企。改革所涉及的资产变迁，何止千百倍。
周放生自1990年起就在国有资产管理局、国家经贸委国有企业脱困办公室、财政部财政科学研究所国有资产管理研究室以及国资委企业改革局工作，一直观察着国企内部改革的动向，员工持股制度在其看来是解决制度反腐的治本方法。
“没有资本的利益联系，没有产权的纽带，所谓员工是企业的主人，比较虚化。当本企业的员工通过股权纽带跟企业挂在一起时，员工与企业、其他股东就形成了利益共同体，对于提高企业活力、减少浪费、制衡权力、减少投资失误都将非常有益。”
周放生指出，通过公司治理、董事会、股东会、独立董事、监事会、纪委等等制度设计，其实都无法真正解决内部人控制腐败问题，只有真正引入员工持股制度的企业，才得到真正的内部牵制力和监督人。
据其多年的观察，引入员工持股的企业，如长沙友谊阿波罗和南京钢铁公司等企业，或是在11年前成功引入员工持股的部分电力企业、发电企业和电网企业，都鲜少发生重大腐败案件，反倒是没有实行员工持股的大型垄断企业，如中石油、一汽等，内部窝案旁生，“没有实行员工持股的企业很难说没有腐败”。
周放生认为，目前《意见》的改革步伐虽小，也将以试点推进，但是随着试点效果呈现出来，提高持股比例或扩大试点范围将会是趋势。
不过有意思的是，虽然员工持股总比例在25%以内，个人持股在5%以下被市场诟病为“保守”，仍然比证监会半年前的一套方案显得“开放”得多。
2014年6月20日，证监会发布《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》，在上市公司中开展员工持股计划试点。按照这份指导意见，员工持股计划所持有的股票总数累计不得超过公司股本总额的10%，单个员工所获股份权益对应的股票总数累计不得超过公司股本总额的1%。
李锦和周放生都认为，证监会的规定是试行阶段，随着未来员工持股制的成熟，或会顺势放宽相应的持股比例要求，这对有上市需求、实行员工持股的混合所有制企业将不会构成障碍。
鉴于11年前员工持股改革在实际操作过程曾走向歧路，如今对其引发的国有资产流失的争议仍不绝于耳，且其间或可能再度爆发不规范操作，让制度实施发生扭曲。
周放生指出，国有资产流失最大的担忧在于交易性流失，事实上目前各方面的政策、监管方式都有所提升，只要保持公开透明，就可以防止大规模流失，而国资的小流失或难以完全防止。
“关键是防止体制性流失。”周放生认为，实际上没有实施员工持股的企业国有资产也会因为制度腐败而大量流失，而实现员工持股的企业则是少量流失而已。相比较之下，还不如实行员工持股。
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