广东省人大将公布首批行使地方立法权城市名单

　　多名受访法律专家认为，惠州在制定法规之时，应广泛发动民众参与立法，甚至可考虑委托专业的第三方起草地方性立法草案，以避免出现制定的地方法规难以操作的窘境。C FP

　　立法工作将成为惠州市人大常委会今年工作的重头戏之一。昨日上午，市十一届人大常委会第二十四次会议审议通过《惠州市人大常委会2015年工作要点》，列出了今年的主要任务清单。其中提到，惠州力争成为立法法修改后全省第一批行使地方立法权的设区的市之一。

　　据悉，广东省人大常委会将于今年和明年分3批确立省内17个市的地方立法权，并拟近期召开会议公布首批城市名单。惠州能否搭上“头班车”，届时将有结果。在此之前，对于市人大常委会而言，立法机构的构建、立法人才的储备、立法需求的摸底、立法程序的拟订、“立法冲动”的遏制等均已提上了议事日程。

　　只能在三方面制定地方性法规

　　3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过关于修改立法法的决定。此前，要获得地方立法权需申报获批成为“较大的市”，但1993年后的20年间，国务院再未批准过此类申请。而修改后的立法法规定，所有设区的市均可享有地方立法权，此举意味着“较大的市”已不再是获得地方立法权的“门槛”。

　　广东省此前仅广州、深圳、珠海、汕头4个城市享有地方立法权。根据新立法法，广东省其余15个设区的市均自动享有地方立法权。立法法修正案的说明同时指出，广东省东莞市和中山市比照适用有关赋予设区的市地方立法权的规定。

　　立法法规定，设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。据悉，省人大常委会将根据城市人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力等因素在近期明确立法法修改后第一批行使地方立法权的城市名单，惠州正在全力争取。一旦获批，惠州将可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

　　市人大常委会今年的工作要点明确，将开展本级地方立法需求专题调研。据法工委负责人介绍，去年底已对各行政部门的立法需求进行摸底，今年则要进行系统性调研。不久前省人大常委会召开的立法法学习宣传工作会议上，惠州作为代表之一汇报了行使地方立法权的筹备情况，表明如果被确立了地方立法权，将在城乡规划管理条例、公园管理条例、城市管理行政执法条例、市容市貌管理条例、查处违法建设条例、市政环卫基础设施建设管理条例、市区饮食娱乐业环境管理条例、历史文化名城保护条例、围屋文物建筑保护管理条例等方面进行立法工作。

　　按照计划，在具体立法之前，市人大常委会还将在今年内首先拟订本市地方立法条例、首批地方性法规立法规划。这是根据上级法律法规制定的立法规则，用于指导如何制定地方性法规。不过，惠州本地法律专家指出，新立法法规定设区的市仅可在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等3方面的事项制定地方性法规，因此制订地方立法条例是以规范性文件还是法规的形式出现，目前还是未知数。

　　市人大拟组建立法咨询专家库

　　启动立法工作，立法机构和立法人才是两大硬件保障。为争取成为立法法修改后广东省第一批行使立法权的市，惠州市成立了由市人大、市政府分管领导、秘书长和市直相关部门主要负责人组成的专责小组。

　　去年年底，市委、市编委批准成立市人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会，为行使地方立法权提供了法制机构保障。2月6日，市十一届人大五次会议通过市第十一届人民代表大会法制委员会组成人员名单。首届法制委员会阵容颇为“豪华”。市人大常委会法制工作委员会主任陈裕瑾任主任委员，广东伟伦律师事务所执行主任、民建惠州市委会副主委曾学智和惠州商贸旅游高级职业技术学校党委书记、校长邓庆宁任副主任委员。

　　要立好法，需要有专业的队伍、高层次的立法人才，而这正是即将行使地方立法权的市最缺乏的。惠州也不例外。去年10月10日，省人大常委会召开广东省地方立法高层次人才培养座谈会。会议指出，省人大常委会将设立专项资金，联手各相关市人大、高校联盟、各立法研究评估与咨询服务基地，共同打造广东特色的地方立法高层次人才培养体系。

　　市人大常委会有关负责人表示，将积极引进高层次立法专业人才，采取运用新增编制招录人才、内部调剂专业人才和社会购买服务相结合的方式，进一步配足、配强常委会法工委工作力量，打造一支专业精干的立法队伍；着手组建本级立法咨询专家库，整合 全 市 乃 至国内法学领域和其他相关领域的高层次人才资源，为本市地方立法工作提供有力的智力支持。

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　　需要遏制“地方立法冲动”

　　因为没有地方立法权，一些地方经常会遇到自己的“小脚”穿着国家级法律和省级法律这双“大鞋”的情况。设区的市获得地方立法权，之所以被各界看好，就是可以避免“小脚穿大鞋”的尴尬。

　　不过，多名受访的惠州本地法律专家均指出，在制定地方性法规时应遏制“立法冲动”，避免为立法而立法，制定些可有可无的法规，甚至出台不科学、难执行的法规或不得人心的“恶法”。

　　省人大常委会副主任肖志恒此前指出，地方立法过程中要防止部门利益法制化，要克服重公权、轻私权，重管理、轻服务，重处罚、轻教育等倾向，要把规范行政行为作为审议时的重点之一，依法把关行政许可、行政收费、行政强制措施等的设定。他还强调，要注重通过地方立法保护公民合法权益，防止不正当限制公民权利，“以拆迁立法为例，有的就是希望通过限制公民权利甚至损害公民的合法权益来保障拆迁工作顺利进行。这是要特别注意和避免的”。

　　昨日，市人大常委会常务副主任陈仕其称，要保证立法的引领作用，立良法，不立“恶法”。

　　地方享有立法权后制定的法律、法规、条例等，能否发挥应有的作用？近日媒体报道，深圳市2013年颁布《深圳市公共厕所管理办法》，规定“在便器外便溺罚100元”等罚则，但办法颁布一年半，一张罚单都未开，形同“僵尸法规”。多名受访的惠州法律专家均认为，惠州应吸取深圳这一立法个案的教训。在制定法规之时，应广泛发动民众参与立法，甚至可以考虑委托专业的第三方起草地方性立法草案，再广泛征求意见。否则，届时出台的法规可能就会成为摆设。

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　　有利于破解地方管理困境

　　有了地方立法权，水东街不再那么容易被拆了吧？2009年的一纸拆迁令，曾计划把水东街拆个底朝天，但2012年一期工程停滞，2013年官方改变态度，明确二、三期工程将改为修缮、加固为主，不再拆迁。700多米的老街，于是变成了如今“一街三貌”的怪模样。

　　这只是近年惠州对于历史文化街区保护不力的一个缩影。桥东、桥西、淡水等老街区都存在现实的尴尬：如果建筑物被纳入文保单位，则可依照《国家文物法》进行保护修缮，但这些老建筑一方面达不到文保单位标准，另一方面又属于历史建筑，在历史和现实的夹缝中“左右为难”。问题就出在地方性保护管理条例的缺失。

　　除了历史文化保护，在城市管理、城乡规划、环境保护等领域，地方立法权均有利于破解地方管理或执法的困境，因而行政部门也极为期待立法权的落地。

　　惠州学院政法系副教授王鑫认为，拥有地方立法权后，惠州可以根据本市特点，把实施中比较成功的治理、创新的政策，以法律形式固化下来，执行起来更稳定、更有效力；可以将地方性的政策、法规，转化成法律，在城市管理中完全依法办事，真正做到依法治市。

　　采写：南都记者 吴润凯 通讯员 张旭雯