重庆减债行动：债务预警区县减少一半

　　虽然新一轮的债务甄别结果至今仍没有公布，但总量较大幅度攀升几乎没有疑问。在这一轮地方债攀升的省级区域中，重庆的债务率在2012年末达到92.75%，位居全国前列。但是2014年末只有77%，降低了近16个百分点。这个过程是怎么发生的？重庆减债经验是否值得借鉴？未来的难题又在哪里？PPP模式对地方政府减债有哪些作用？本专题聚焦这些问题，解剖重庆减债。

　　核心提要

　　“去年我们通过卖地收入提前偿还了100亿的银行贷款。”城投集团的一位人士表示。一位区县平台的财务负责人也对21世纪经济报道记者记者：“我们去年债务下降是因为有一块地挂牌成功，回笼资金比较多，因而还了一些银行贷款。”

　　本报记者 杨志锦

　　实习记者 丁丽君 重庆报道

　　2014年，债务率几近红线的山城重庆化解了上千亿债务，将负债率降低了11个百分点。

　　市长黄奇帆最近在多个场合谈到上述投融资变革。他称，重庆市去年推出1300亿的PPP项目，同时重庆还减少了1000亿的债务。市场则将两者联系起来解读—重庆通过PPP化解了政府债务。

　　21世纪经济报道实地采访显示，重庆确实在2014年化解了上千亿的政府性债务。但是，减债的方法主要是通过卖地实现。“存量债务主要通过卖地化解，增量债务则通过PPP等模式减少财政负担。”重庆市一位研究地方债的学者对21世纪经济报道记者表示，这位学者和当地官方合作对重庆地方债务进行研究。

　　21世纪经济报道记者采访了解到，重庆市能够化解债务得益于其融资平台的特殊性：这座城市的主要投融资平台都有上万亩的土地储备，同时政府对投融资领域的管理权相对集中。而重庆2014年相对不错的土地出让情况则是重庆能够化解债务的外部条件。去年重庆的土地出让金收入增速高出全国6.3个百分点。

　　按照重庆的预算报告，2015年重庆的政府性基金收入将负增长13%，土地出让情况已不容乐观。在此情况下，渝富集团AMC 牌照的获取、PPP等多种投融资模式的变革也已展开。

　　“渝富取得AMC牌照，我的理解就是未雨绸缪，提前布局地方融资平台的坏账风险。”重庆市市级融资平台的一位负责人坦言。

　　减债行动：

　　债务预警区县减少一半

　　根据国家审计署的审计报告，截至2013年6月末重庆市政府性债务余额为7360亿元。其中政府负有偿还责任的债务（下称一类债务）为3575亿，政府或有债务为3785亿。

　　值得注意的是，审计数据显示，当时重庆债务率为92.75%，已接近100%的警戒线。在全国31个省份中，其债务率仅次于北京，居全国第二位。

　　“债务审计结果出来之后，因为债务率较高，重庆提出个要求，要对2013年6月底的存量政府性债务压减10%。”前述研究地方债的学者对21世纪经济报道记者表示。

　　通过债务化解，重庆市的政府性债务余额呈逐步递减的趋势，债务余额由2013年末的7360亿减少到2014年末的5914亿，共计减少1446亿；债务率则由2012年年末的92.75%下降至2014年年末的77%，降低近16个百分点。

　　不过，虽然债务余额逐步下降，但是一类债务则出现反弹。2013年6月末，重庆市一类债务余额为3575亿。一年后，这一数额为2659亿，下降了916亿。而在2014年年末，这一数额上升至3200亿，出现了明显的反弹。

　　2014年10月财政系统启动政府性债务甄别工作后，地方政府倾向于将或有债务上报为一类债务，以期未来能够从中央获得较多的存量债务置换额度。这也是重庆市一类债务反弹的原因。

　　从政府层级来看，市级和区县债务同步下降。21世纪经济报道记者了解到，截至2014年6月30日，市级层面债务下降600亿，区县层面债务下降500亿，区县的债务压力得以缓解。

　　此前，重庆市区县政府的债务压力较大。审计报告显示，2012年末重庆一类债务债务率超过100%的区县数量有11个，占到重庆区县数量的28.94%。换言之，重庆辖区内有将近三分之一的区县政府的可支配财力无法覆盖债务余额，风险较大。削减债务后，预警区县数量由11个减少到5个。

　　减债方法论：土地储备稀释地方债

　　与其他省份类似，融资平台是重庆举借政府性债务的主体。根据2013年6月份国家审计署的审计报告，重庆市融资平台举借的债务占到政府性债务余额的60%。21世纪经济报道记者了解到，重庆化解债务方案由财政局和国资委牵头实施，选择辖区内的融资平台削减债务。

　　多位融资平台公司人士表示，当地主要在2014年上半年化解债务。这从数据上也可以得到印证。本报记者获得的数据显示，2013年下半年、2014年上半年、2014年下半年三个时段内，重庆市化解的债务量分别为430亿、743亿、273亿。2014年上半年化解的债务是其他两个时间段的总和。

　　在59个重庆区县级融资平台中，有18个融资平台的有息负债在2014年上半年出现不同程度的下降，占比近三分之一。这一数据由21世纪经济报道记者根据wind整理。市级融资平台层面，重庆城投集团的债务化解较为显著，其有息债务从2013年年底的574亿下降至2014年6月末的544亿，同期资产负债率由57.28%降低至52.55%。

　　“去年我们通过卖地收入提前偿还了100亿的银行贷款。”城投集团的一位人士表示。一位区县平台的财务负责人也对21世纪经济报道记者表示：“我们去年债务下降是因为有一块地挂牌成功，回笼资金比较多，因而还了一些银行贷款。”

　　一些平台公司则通过出售股权的方式化解债务。去年8月，重庆市高速公路集团有限公司（下称高速集团）在重庆联合产权交易所公开转让下属四个公司30%-100%的股权，其中两个公司的股权超过51%。按照现行会计准则，51%的股权卖出后，下属企业不再纳入合并报表，资产和负债一并由受让方承接。如果运作成功，高速集团剥离负债的同时也可以获得一部分收入。

　　“还没有转让成功。”高速集团的一位高层4月中旬对21世纪经济报道记者表示：“去年确实在准备做，但后来因为国资大额转让，评估方式、转让时机都需要考虑，而现在财务成本在下降，所以怎么转还需要慎重。”

　　“减少债务，重庆使用了一个组合拳，而不是通过某一种方式来解决。”前述研究地方债的专家表示，“因为市政府把减债作为考核区县的一个目标，各个区县都想办法来化解债务。”他介绍，债务重组、融资平台整合削减债务的手法也在使用。

　　21世纪经济报道记者采访显示，在诸多的减债措施中，土地出让是最为核心的一条减债措施。“实际上，重庆搞的就是土地财政，不论几大投，所有的基础都在土地上。”前述研究者对21世纪经济报道记者表示，“不管是资产打包，还是化解债务，基本上都在做土地的文章。”

　　而重庆能够通过卖地化解债务亦有其特殊性。一般而言，城市土地由专门的土地储备机构负责整治，政府则将土地储备注入融资平台。而重庆市级融资平台早在13年前就开始收储土地，平台公司和政府分享土地升值的收益。

　　以市级平台为例，城投集团和地产集团分别从2002年、2004年开始收储土地，其他几个市级平台也相继被授予相关领域的土地收储的职能。至2013年年末，地产集团和城投集团拥有的土地储备面积分别为11万亩和8万亩，其他市级平台也拥有1-4万亩不等的土地储备。这也是重庆得以化解融资平台债务的基础。

　　在2013年的两会上，黄奇帆在接受媒体采访时表示：“我们在2002年就储备了40万亩土地，扣掉成本，储备土地卖掉部分就能获得几千亿的资金。”黄奇帆认为，通过卖掉储备土地，能够将重庆当时5600亿的债务减少至2600亿。

　　这一减债设想最终在2014年运作。而2014年重庆相对不错的土地出让市场为重庆化解政府性债务提供了外部保障。数据显示，2014年重庆的土地出让金为1665亿，同比增长9.5%。这一增速高出全国平均增速6.2个百分点。

　　此外，相对较为集中的投融资管理权力在债务化解中起到重要的作用。大多城市的融资平台的股东呈多元化的态势，财政部门、国资委、金融办、交通部门、环保部门等都有可能是融资平台的股东。与其他省份相比，重庆市级融资平台的权属相对单一，股东基本为重庆市国资委。因此，在重庆化解债务过程中，主要由当地财政局和国资委负责，部门之间协调的难度降低。

　　渝富AMC牌照：或提前布局融资平台坏账风险

　　但是，今年重庆的土地出让情况也并不乐观。今年重庆市财政局提交人大审议的预算报告显示，2015年设定的政府性基金收入为1600亿，相较去年负增长13%。按照以往惯例，土地出让收入占到政府性基金收入的90%，土地出让的大幅下滑已在所难免。

　　伴随着房地产市场中长期的下行趋势，通过土地储备出让偿还的模式已难以为继。前述市级融资平台的负责人介绍，我们想把土地储备剥离给地产集团，但是地产集团现在并不愿接收。

　　“因为资产和负债一并剥离，土地储备对应了相应的债务，地产集团接收了资产还得承担债务，以前土地出让覆盖财务成本，有增值空间。”一位市级融资平台的负责人说，“但现在土地变成了一种慢资产甚至死资产，地产集团怎么会要？”

　　在此行情下，以土地出让收入作为偿债来源的政府债务的风险可能会凸显。审计署的报告披露，重庆政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。审计报告的数据显示，截至 2012 年底，市本级及36 个区县政府承诺以土地出让收入偿还的债务占一类债务余额的比例高达50.89%。

　　化解风险的变革已悄然展开。去年11月，渝富集团获批中国银监会第二批地方资产管理公司（AMC）试点牌照。按照财政部、银监会的相关文件要求，地方AMC的注册资本不得少于10亿元，且购入的不良资产应当采取债务重组的方式进行处置，不得对外转让。

　　前述融资平台负责人认为，如此高规格门槛、业务方向和方式的限制，绝不是为收购金融机构商业性贷款形成的不良资产或民间金融行为形成的不良资产而设立，大致方向或为下一步政府平台融资风险爆发进行债务重组。

　　“目前渝富集团还没有实际运作融资平台坏账。”前述市级融资平台负责人表示，“这是未雨绸缪，提前布局地方融资平台的坏账风险。”他认为，这些坏账风险很可能来自区县级融资平台。

　　PPP减债：10%的考验

　　按照43号文要求，未来需剥离融资平台的融资功能，政府融资只能通过市政债和引入社会资本两种方式。重庆市市本级去年推出13个引入社会资本的项目，总投资规模达1300亿。21世纪经济报道记者整理发现，重庆PPP项目引入的社会资本以央企为主：13个项目中，有7个项目引入央企。其他引入的社会资本有外资及外地国企，而无国内民营企业。另外，有两个项目引入的社会资本是当地国企。

　　按照财政部113号文的界定，社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。“财政部113号文是2014年12月印发的，重庆的项目清单是2014年8月初发布的，因此有差异。” 一位长期从事基础设施咨询工作的公司负责人解释称。显然，重庆对社会资本的定义要较财政部的定义更为宽泛。

　　上述13个PPP项目于2014年8月和9月间签署战略合作协议。目前除一条高速公路开工外，其他大多处于前期工作阶段，多个项目预计将于2015年内开工。

　　市长黄奇帆在2014年8月的签约会上表示，社会资本的进入能增加投资量，加快发展。“这种加快的过程，不仅不会增加政府的债务余额，还会适度减少政府债务。”他说。

　　“存量转让能带来社会资本支付的对价，削债因此变得可能。如中铁建参与已建成的500公里存量高速公路的运营管理就能减少政府存量债务。”前述咨询公司负责人表示。

　　增量项目上，社会资本的进入能够减少财政的未来支出。重庆1300亿的PPP项目或将对财政支出形成压力。按照财政最近下发的21号文的要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。按照重庆市预算报告，2015年重庆市本级的一般公共预算安排的支出842亿，10%比例的PPP支出规模最多为84.2亿。

　　在这1300亿的PPP项目中，重庆市财政负有股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等财政支出责任。这些支出责任目前还难以量化分析，不过可以确定的是，随着PPP项目的陆续开工，财政支出的压力会加大。因此，如何保证PPP项目支出控制在预算支出的10%以内将考验着重庆财政。

　　（本报记者程维对此文亦有贡献）