特许经营初衷是提高效益而非涨价

　　本报记者万静

　　在4月21日国务院常务会议上通过的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称《管理办法》),明确鼓励和引导实施特许经营五大领域:能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程。

　　政府采购理论界的专家、清华大学公共管理学院教授于安,曾经参与《管理办法》的起草准备工作。今天他在接受本报记者采访时提出,社会资本进入基础设施和公用事业领域,打破了长期以来由国有企业垄断的格局,有利提高资源利用效率和社会效益。

　　吸引社会投资不能用红头文件

　　据悉,政府在推动PPP模式上很积极,据了解,各地推出的PPP项目已经超万亿元。但是社会资本更关心政府和项目企业之间的关系能否理清,社会资本介入PPP项目依然非常谨慎,项目签约率低。

　　对此,于安教授分析指出,过去政府在吸引社会资本进入基础设施和公用事业领域方面的手段,更多地是依靠发布红头文件,和各项政策指南。但是依靠这种政策性文件的方式,来吸引社会投资的效果并不理想,原因就在于政策并不能很好地保护财产权,从而让投资者对投资所产生的收益能否得到有力保证,产生怀疑和不确定性。正是基于这个原因,此次由国家发改委起草的《管理办法》,在法律层级上提高了很大的幅度,是专门由国务院发布的行政法规。这对保证投资者的财产权和投资收益无疑是有力的保障。

　　据悉,早在2004年2月24日,当时的建设部曾经出台了《市政公用事业特许经营管理办法》,但是作为一个部门行政规章,来规范引导投资资金巨大、投资周期长的公共事业建设领域ppp模式,无疑作用是有限的。继建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》,国务院出台的《管理办法》是第一个规范公共事业领域ppp模式的行政法规。

　　中国进入“行政合同”年代

　　于安教授认为,《管理办法》出台标志着中国开始正式进入“行政合同年代”。此前我国长期将社会资本与政府公共事业之间的特许经营关系,当作民事合同关系来对待,而法院的民事审判无法解决行政职权的问题,从而让行政合同关系的理顺缺乏有效通道。2014年11月通过的修订后的行政诉讼法的修改改变了这一状况,修订后的行政诉讼法,明确将行政协议纳入到行政诉讼的受案范围里。

　　行政合同虽有双方当事人的自由协商,但又保留行政机关必要的行政优先权为其条件；它是对行政命令、行政处罚、行政强制等管理手段的重要补充形式,是一种富有弹性和灵活性的管理形式。于安教授认为,《管理办法》规范的特许经营关系是典型的行政合同关系,它也是迄今为止调整行政合同关系最好的一部行政法规。由此可以看出,不管是行政诉讼法的修改,还是《管理办法》的出台,都是为了配合深化投融资体制改革的全局角度来考虑,是对政府和社会资本合作及特许经营进行系统化的顶层设计。

　　基础设施和公用事业特许经营主要是为了引入民资,一方面拓宽公用事业资金来源,另一方面,也有利于打破现有垄断局面,提高公用事业建设效率和服务意识,运用市场化思维来运营。

　　投资者投资收益受法律保护

　　据悉,《管理办法》对社会资本投资者的合法权益进行了充分保证,比如社会资本进入特许经营领域必须签订书面特许经营协议,并明确特许经营者和政府的权利义务。所有特许权的授予都必须通过竞争性合同订立的过程来完成。同时特许经营者取得的特许经营权受法律保护。任何单位或者个人不得违反法律法规和本办法规定收回和限制特许经营者的特许经营权,不得干涉特许经营者根据法律法规规定和特许经营协议开展的经营活动。

　　由于公共事业领域的投资具有长期性、效益回报慢的特点,社会投资者面临着各种风险,对此《管理办法》提供了充分的法律保障。比如在特许经营合同的履行期间,政府将完善特许经营价格或收费机制,政府可根据协议给予必要的财政补贴,并简化规划选址、用地、项目核准等手续。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持,贷款期限最长可达30年。允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款,鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金,支持项目公司成立私募基金,发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。

　　投资收益依靠的是效益

　　对于《管理办法》,社会公众普遍关心的话题是,今后基础设施和公用事业领域引进社会资本后,一些基本生活设施如用水、用电、公共交通等会否涨价?毕竟社会资本投资的目的是追求经济效益,而非捐献。

　　对此,于安教授认为,如果引人社会资本投资会造成基本公共设施保障涨价,这肯定违背《管理办法》的立法初衷。该办法的初衷是为了促进公共设施建设的效益,而非奔着涨价,而社会投资的收益也是来源于提高公共设施建设的经济效益当中,不是依靠“涨价”获得。为此《管理办法》对特许经营的授权项目都进行严格的市场经济效益评估。而且社会资本进入基础设施和公用事业领域,打破了长期以来由国有企业垄断的格局,各类所有制企业相互竞争,形成投资主体多元化,明显提高了资源利用效率和社会效益,促进了经营模式创新和跨区域、跨行业的资源整合,对减少财政补贴,降低服务价格,提高服务质量,推动垄断行业市场化改革,更好地满足公众对城市基础设施领域的公用性和公益性要求起到了积极作用。