广东：将编制报告还原政府财务真面目

CFP供图

　　政府财政稳不稳健，举债有没有风险？从基本只有数字的预算报告里是看不出来的。省政府最近转批省财政厅《权责发生制政府综合财务报告制度改革实施方案》(简称《方案》)，明确政府财务报告制度时间表和具体步骤。政府财务报告中将包含资产负债表、收入费用表等，并改变原来流水记账模式，将每一笔收入、支出对应起来，还原政府财务的真面目。政府财务报告反映的信息有助于识别和管理财政风险，更好地加强政府预算、资产和绩效管理。政府综合财务报告中的信息可作为考核地方政府绩效、分析政府财务状况、开展地方政府信用评级、编制本地区政府资产负债表及制定财政中长期规划和其他规划的重要依据。

　　权责发生制 还原政府财务本来面目

　　《方案》提到今后编制财务报告要以权责发生制会计核算为基础。此前，政府核算工作主要以收付实现制为基础。二者有何区别？

　　中山大学岭南学院财税系主任林江解释，权责发生制与收付实现制是两种不同会计准则，通俗说就是两种记账方式。他举例，如果政府要卖一块地给开发商，2014年卖地并取得卖地收入，2015年进行征地拆迁并支付征地拆迁补偿款，那么在两种会计准则下，账本就会有很大区别。

　　在收付实现制基础下，2014年的卖地收入计入2014年账本，2015年支付的征地拆迁补偿款计入2015年账本，账本上看两者之间是独立无关联的。“其实就是记流水账。”林江说，收付实现制存在很大问题，因为有收入就有支出，但收付实现制使账本内容支离破碎。对人大代表和公众而言，也不能看懂。这样的账本，就有很大操作空间。有的地方政府当年财政出现赤字，收不抵支，就赶紧卖一块地，提前实现收入填补赤字，就是将原本要在下一年开展的项目提前，而下一年征地拆迁要有支出，届时只有支出没有收入。

　　“权责发生制能最大限度还原政府财务的本来面目。”林江表示，权责发生制不是以时间记账，而是以整个项目为整体记账，把每一笔收入、其对应的支出关联起来，尽可能反映政府活动的真实性。

　　资产负债表 关键结构优化运用得当

　　根据《方案》，编制政府财务报告先要清查核实相关资产。政府财务报告主要包含资产负债表、收入费用表。但林江认为，现金流量表也应包含在内。编制政府财务报告说明，政府既要关注财政收入和支出，更要关注政府资产负债问题，“现在中央政府对地方的债务非常关注，很担心地方债务会失控。”其实就是强调关注对地方债务风险的管控。

　　怎么有效管理债务风险？林江举例，编制政府财务报告给了我们两个概念：一是有负债并不可怕，关键是资产运用得当。如果资产能带来收益，收益足以对付债务的支出，负债是可控的，这就是良好债务结构，并不是没有负债就最好，“有些地方既没有资产也没有负债，就啥事也不用做了，也什么都做不成了。”二是要对资产结构和负债结构进行优化。最近财政部提出用1万亿元中央债代替地方债，其实就是进行债务结构优化。以前不允许地方政府发债券，很多地方就搞总融资平台举债，结果举债规模越来越大，中央就叫停了。但有的地方又有举债需求，所以新预算法开了个口子，允许省级政府统筹发债。

　　“这就叫给地方债打开前门，堵住后门，筑起围墙。”而筑围墙就是风险预警。如果负债到达红线，马上就有预警出来，这样就能有效管控地方政府债务。而这些风险从财务报告也能体现。越到基层越难搞预警机制，新预算法只提供一个思维框架，具体怎么落实要靠地方政府探索。

　　要优化债务结构，先要优化资产结构。林江表示，债务的融资是通过资产进行的，有多少负债，就有相应的资产。资产不是越多越好，还要分优质和劣质。

　　政府财务报告 客观反映财政稳健程度

　　林江表示，不是富裕的地方就一定比穷的地方治理得越好，也不是大工程越多地方政府管理能力就越高。有的地方很可能是乱花钱，资产负债也很糟糕。政府财务报告能更客观反映政府财政的稳健程度。

　　例如，对于购买政府债券的人而言，他们就需要看政府财务报告。资产负债表里可以看出，政府资产运营情况、负债规模。收入费用表可看出政府偿债能力，如收入是否稳定，卖地收入就不是经常性收入。现金流量表能看出政府资金流通能力，“如果收入写得很高，但都是应收账款，实际收不回来，问题也很大。”三者结合起来看，政府整体的财务状况一目了然。

　　采写：南都记者 陈燕 通讯员 岳才轩

　　推行政府财务报告

　　三个阶段推进改革

　　2015年，重点做好试编政府综合财务报告、清查核实政府资产负债、完善行政事业单位国有资产管理等工作。要实现全省地市一级试编工作覆盖面达到100%，县(市、区)一级覆盖面达到50%。

　　2016-2017年，重点做好在条件成熟的地市试编全市合并的政府综合财务报告、在部分条件成熟的地区编制政府部门财务报告、开展基于部门财务报告的政府综合财务报告编制试点等，全面推开政府综合财务报告试编工作，实现全省各市、县(市、区)试编工作的全覆盖。同时，在条件成熟的地市探索试编全市合并的政府综合财务报告。

　　2018- 2020年，重点做好建立健全政府财务报告分析应用体系、全面开展政府综合财务报告编制等工作，配合做好修订政府财务报告编制办法、完善会计相关制度等工作，完善行政事业单位会计制度、财政总预算会计制度等。