广东首个司法审查红头文件立案

　　南都讯 记者尚黎阳　若再有政府部门要你“证明你妈是你妈”，并拿出所依据的“红头文件”，你不必客气，直接到法院告他，并要求法院审查这份文件的合法性。

　　新行政诉讼法实施第一周，佛山市禅城区法院就受理了一单“红头文件”司法审查案。这是全省法院受理的首单“红头文件”司法审查案。在新行政诉讼法实施以前，这是不可能的。

　　昨日上午，省高院行政庭庭长付洪林接受采访时表示，法院可对政府制定的“红头文件”进行附带审查，是新行政诉讼法最主要的亮点。法院直接认定文件是否合法，政府的行政管理或将会面临很大冲击。

　　5月6日，佛山市禅城区法院受理了全省首单“红头文件”案。广东盈达律师事务所为了在其自有商铺外立墙面悬挂招牌，向佛山市桂城街道规划办先后三次申请报批，皆被以“不符合国家政策”等为由未予批准。

　　在申请行政复议无果后，广东盈达律师事务所将佛山市国土资源和城乡规划局告上法庭，附带申请法院对《佛山市城市容貌标准》(佛府办【2012】62号)等五项规范性红头文件进行司法审查。目前该案已立案，正在送达材料阶段，庭审时间未定。

　　“这在以前是没办法的。”省高院一名法官说，新行政诉讼法实施以前，除非“红头文件”的制定机关自己觉得不妥，主动进行修改，当事人不可能提起司法审查申请。比如本案中的原告，若在以前，只可以起诉佛山市国土资源和城乡规划局，要求撤销行政行为，但对“红头文件”无可奈何。

　　“以前即便当事人要求法院去审查‘红头文件’，法院也不会去审。”付洪林说，以前如果法院确实认为这个“红头文件”违法，会忽略这份文件，直接适用法律规定。但判决不会去评价“红头文件”，判决出来后“红头文件”仍然有效，对其他人仍有影响力，“如果这个红头文件一直放着不推倒，相应的行政行为你也推不倒”。

　　不过付洪林担忧，在今后一段时间里，会不会有大量当事人对红头文件提起附带审查？无论对法院还是行政机关，这都是一个不小的挑战。

　　法院VS红头文件

　　1 基层法院也能审查国家部委文件

　　“红头文件”即政府或部门制定的规范性文件，从国务院到街道办，都可以发红头文件，对人们日常生活影响非常大。

　　“按照新法，基层法院也能审查国家部委颁发的红头文件，这应该有一个适当的方式来进行。”付洪林介绍，法院到底以什么方式提出司法建议？最高法目前仍在研究中。

　　2 不能单独起诉“红头文件”

　　新行政诉讼法针对红头文件所设计的司法审查，还只是一种附带审查，即只有一个行政行为确实是依据某一红头文件作出时，才能对该文件提起附带审查，而不能单独起诉“红头文件”。省高院行政庭副庭长林俊盛说，所以附带审查并非可以随便申请，“你可以申请审查这个文件中的某一条，甚至整个文件本身，但如果行政机关根本没用该文件，就不能申请附带审查了”。不过，这已经是一个明显的进步了。

　　3 法院可判定违法但无权直接撤销

　　怎么认定一份红头文件是否违法？付洪林介绍，开庭审理后，双方会进行辩论，法院也会进行合法性审查，看该文件是否和法律冲突。如果确实违法，法院可以在判决文书里进行认定，但没有权力在判项中直接撤销，只能向制定机关提出建议要求修改，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。如果行政机关对法院的判决不服，唯一的解决途径是提起上诉。

　　4 若认定违法“红头文件”就不能再用了

　　付洪林介绍，根据新的行政诉讼法，今后老百姓在起诉某一个具体行政行为时，可以要求法院对作出该行为的行政机关所依据的“红头文件”进行附带审查。如果法院的裁判文书中，认定该“红头文件”违法，由于裁判文书是公开的，无论行政机关接不接受，这份“红头文件”今后都不能再用了，这对行政管理冲击很大。

　　学者说法

　　法院监督行政权迈出了一步

　　“这更像是行政权与司法权的博弈，这一次法院在监督行政权上的确迈出了一步。”中山大学法学院副教授刘诚透露，在2000年左右，最高法曾出台过一个座谈会纪要，明确指出红头文件并不是法官判案的正当合理依据，“这表明法院早就有这样的立场，只是一直没有落实”。刘诚说，与当年的座谈会纪要相比，新行政诉讼法已经算比较缓和了。

　　假如法院认定某一“红头文件”违法，制定文件的行政机关是否真的会尊重法院的判决？在刘诚看来，行政权与司法权是一个此消彼长的关系，在具体的个案里，大多行政机关应该会依法履行判决。实际上不少“红头文件”，比如出自环保局、发改委等专业化较强的机关之手的，由于高度专业化，法官很多时候只能对这些红头文件表示尊重，审查合法性已经是底线，对于是否合理，并不会干涉过多。

　　全国首例

　　5月4日，四川川卓律师事务所主任冉彤向成都市金牛区人民法院提交了一份补充诉讼请求申请：请求法院对司　法　部(1990)056号文件《关于律师事务所不应进行工商登记的通知》的合法性进行审查。目前该案尚未开庭，这可能是全国第一起红头文件司法审查案。

　　新行诉法亮点

　　“告官不见官”现象或终结

　　去年以来，广东已有多起官员出庭应诉的案例，但并未成为常态。新的行政诉讼法中，并未强制规定行政机关负责人必须出庭应诉，但明确规定，负责人不能出庭，需委托相应的工作人员前来。

　　省高院行政庭庭长付洪林认为，要求行政机关负责人每一个案件都出庭应诉不太现实，假如有些单位一年被起诉120多次，负责人还有公务，不可能做到每次出庭。“我们也很期待官员能更多地出庭应诉，但这一条法规的目的，在于让大家重视行政诉讼。”

　　省高院行政庭副庭长林俊盛认为，负责人不出庭，需委托相应的工作人员出庭，可以纠正以往“告官不见官，只见律师”的现象。过去一些行政机关被起诉后，把诉讼事项都委托给律师，开庭时只有律师前来，由于律师没有参与相应的行政行为，不了解详情，被法官一问，只能答“我回去查查再答复”，非常影响开庭质量。

　　政府拒不履行判决 可追负责人刑责

　　新的行政诉讼法给予法院更强力的监督权，今后行政机关拒不履行法院生效判决，将面临数倍于之前的惩罚。

　　“以前行政机关不履行法院判决，我们只能向其上级机关或纪检监察机关提出建议。”付洪林说，但这种偏向于内部解决的方式效果不好，而新法将责任落实到具体的行政机关负责人，对拒不履行的行政机关，法院可以对负责人采取罚款、拘留等措施，甚至追究负责人的刑事责任，“我觉得最有力的一点，是法院可以把拒不履行的情况向社会公告，这会给行政机关带来不少压力。”