“税收法定”原则直指环保 专家呼吁裁量权回归人大

　　6月10日，国务院法制办公布《环境保护税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）, 有关单位和各界人士可以在2015年 7月9日前提出意见。

　　尽管业内人士普遍表示，《征求意见稿》不过是将过去的“排污费”改税的一部狭义的环保税法，但仍有重大意义。“十八届三中全会提出税收法定，《征求意见稿》是落实税收法定的破冰之法。 ” 中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示。

　　“《环境保护税》（征求意见稿）是我们落实税收法定原则之后的第一部法律。”施正文表示，从立法角度看，排污费改税是必要的制度改革。

　　所谓税收法定原则，是指由立法者决定全部税收问题的税法基本原则，即如果没有相应法律作前提，国家则不能征税，公民也没有纳税的义务。2013年，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，落实税收法定原则。

　　环保税应为共享税

　　到目前为止，争论的一个焦点为—环保税应为地方税还是中央税、环保税应该专款专用还是进入财政一般收入—仍未有官方表态。而《征求意见稿》中也未对此作出规定。

　　对此，施正文介绍，对于某一税种的税权划分，主要依靠国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，宪法、预算法等法律文件中也有相关规定，“一般不在某一个税种法律中作出规定。《环境保护税法》出台后，国务院会有文件规定税权的。”

　　尽管截至目前国务院尚未表态环保税的税权划分，在一些专家看来，环保税显然应该属于地方税，因为“地方政府负有保护和治理环境的责任”。

　　“我认为环保税应该是共享税，中央和地方应该按照3：7比例来分成。”施正文解释，《环境保护法》明确“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，那么就要给地方政府相应的财权和收入。但是污染排放会外溢，需要各地之间的补偿和平衡，有的地方承担更多污染治理也需要中央转移支付，这就需要中央政府来统筹，因此税收也应给中央一部分。

　　“环保税将来应该是地税局负责征收。营改增后地税管理的税目少了，环保税填补了这个空缺，有助于解决国税地税管辖不平衡。”施正文表示。

　　现行《排污费征收使用管理条例》规定，排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行严格管理，主要用于：重点污染源和区域性污染防治项目；污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用项目；国务院规定的其他污染防治项目。

　　现行排污收费制度从2003年开始建立，污水类和废弃类污染物排污费征收标准分别为每污染当量0.7元和0.6元。环保部此前统计，2003年至2013年，中国累计征收排污费1700多亿元。

　　《征求意见稿》对税额和污染物征税种类基本沿用《排污费征收使用管理条例》的做法。一些专家认为，排污费改税后，收入不一定会大幅增加。

　　也有专家有不同看法。环保部环境规划院环境经济部主任葛察忠在接受媒体采访时表示，由于排污费改税后执行力增强，这部分的税收将比排污费收入大大增长。

　　另一方面，企业却有不同看法。“税收征缴的刚性，弱化了环保行政部门的自由裁量权，‘环保税’可能比过去‘污染排放费’大幅增加，特别是对超标排放企业将是数倍征收。而由于目前多数企业存留环保不达标问题、企业短时间环保资金投入大，加之经济下行压力，将造成众多企业经营困难。”一家企业表示。

　　多位环保部人士认为，治理环境仅靠环保税是不够的，应该通过绿色信贷、企业环境信用评价等多种经济手段推动企业绿色发展。

　　一家能源企业表示，《征求意见稿》规定了相关的优惠政策，应给予各企业不同的征收优惠标准，对环保业绩良好的企业，如零排放企业、长期优于某一排放标准的企业等应给予一定力度的税收优惠，并且“优惠期限”应明确化（建议长于一个技术改造或革新周期，有利于激发企业创新改造）或者对优于平均水平50%的（或处于行业水平前15%）等给予优惠，确保“高行业排放水平”与“税收优惠”同步。对于长期超标排放企业制定相应的惩戒征税系数，让其付出治理代价。

　　同时也有企业建议，税改推行应先在一些行业试行或针对污染物类别试行，给整个环保行业和企业留出技术改造和提高标准的时限。推行太快则会使生产企业元气大伤（投资过大），导致环保项目建设急、技术发展粗犷等，最终造成大量社会资源浪费。

　　自由裁量权应授予省级人大

　　“各地环境状况不同，东部地区环保压力大、环境承载力有限、污染物排放多，就必须加大减排，西部则不同，地域辽阔，可能排放一点影响不是那么大。因此各地需要根据本地区污染排放情况和经济发展目标，因地制宜制定适合本地区的排放标准、污染物征收种类数量。”施正文表示。

　　《征求意见稿》给予了地方政府一定的自由裁量权。其中规定：省级人民政府在规定的税额标准上适当上浮应税污染物的适用税额，并报国务院备案；纳税人排放应税大气污染物和水污染物的浓度值低于国家或者地方规定污染物排放标准50%以上，且未超过污染物排放总量控制指标的，省、自治区、直辖市人民政府可以决定在一定期限内减半征收环境保护税。

　　但是，施正文认为，《征求意见稿》中给予地方的裁量权过大了。“税额上浮多少，应税污染物种类增加多少？并没有一个上限。”

　　“过大授权背离了税收法定原则，容易造成地方之间的恶性竞争。有的地方为了发展经济不征收或者少征收，有的地方多征收。”

　　企业也担忧：增加新的征收项目，将导致企业环保压力过大，不利于企业环保技术改造积极性的提高。

　　而最重要的一点就是，“应该授予省级人大制定地方性法规，而《征求意见稿》将其授予了省级政府。全国人民代表大会制定全国性法规，地方人民代表大会制定地方性法规。地方政府为了取得收入或者政绩可能会有不同考虑，而地方人大代表广泛、可以综合考虑地方情况。”施正文表示。