京津冀规划纠结30年：各地利益博弈无法平衡

　　京津冀规划：纠结三十年

　　京津唐三地的协作在三十多年前就开始提出，期间断断续续，原来的国家建委、计委和现在的发改委都参与过推动，投入了大量的人力、物力，最后不是不了了之，就是只听雷声响，不见雨下来，这次，估计是要动真格的了

　　本刊记者蔡如鹏

　　在85岁的钮德明看来，京津冀的规划是不折不扣的“起了个大早，赶了个晚集”。

　　作为北京决策咨询中心原主任，钮德明参与和见证了这座古城半个多世纪来的数次规划，他告诉《中国新闻周刊》，京津唐三地的协作在三十多年前就开始提出，期间断断续续，原来的国家建委、计委和现在的发改委都参与过推动，投入了大量的人力、物力，最后不是不了了之，就是只听雷声响，不见雨下来。

　　与当前区域合作较好的“长三角”“珠三角”相比，钮德明认为京津冀的合作更具优势，“要资源有资源，要政策有政策，要人才有人才，要文化有文化，没充分利用起来，太可惜了”，而其中的原因，更是值得今天反思。

　　一号工程

　　早在上世纪80年代初，中央最早决定开展国土规划工作时，京津冀三地的区域规划就被提了出来。不过，当时的提法并不是“京津冀”，而是“京津唐”。作为传统的北方重镇，唐山的工业一度是与“上(海)青(岛)天(津)”齐名，远超北京。

　　1981年4月、10月，中央书记处和国务院先后作出加强国土整治工作的决定和指示，并要求当时的国家建委设一个专门机构，具体负责国土整治工作。

　　当时中央书记处的决定说，“建委的任务不能只是管建设项目，而且应该管土地利用，土地开发，综合开发，地区开发，环境整治，大河流开发。要搞立法，搞规划。国土整治是个大问题，很多国家都有专门的部管这件事，我们可不另设部，就在国家建委设一个专门机构，提出任务、方案报国务院审批。总之，要把我们的国土整治好好管起来。”

　　根据书记处的决定，原国家建委随即组建了国土局，专门负责国土规划工作。而京津唐地区的国土规划，就成为国土局成立后抓的第一个试点，被认为是局里的“一号工程”。

　　时任北京市城市规划局综合处副处长的钮德明，也被要求参与这项工作。他对《中国新闻周刊》说，1981年底，原国家建委分管国土工作的副主任吕克白先后与北京、天津、河北的领导同志商议，打算以京津唐地区作为全国的国土规划的试点。

　　当时建委的想法是，第一步先搞个规划纲要，第二步再搞规划。在做规划纲要之前，先进行一些课题研究工作，于是在1982年4月召开了一次会，商定了9个研究课题，并要求在一年之内拿出成果，以便编制规划纲要。其中，人口、城市、交通3个课题交给了钮德明，负责协调。

　　为什么当时会选择京津唐地区的国土规划作为试点？吕克白在一次讲话中说，“因为这个地区是我国的核心地区，它的地位和作用在全国十分重要。”彼时，京津两市的工业产值，在全国所有城市中，稳居第二、三位，仅次于上海，而冀东又是当时国家煤、铁资源的重要基地。

　　“再加上京津唐地区在地理位置上是关内、关外的一个咽喉地带，山西和内蒙古的煤炭要运出来，非通过这个地区不可。”吕克白说，“这样一个地区的经济规划，我们应当把它放到首要地位来抓。”

　　当时也有人反对先拿京津唐地区作试点，认为这一地区问题复杂，矛盾尖锐，很难搞。但吕克白的态度坚决，“除非不搞国土规划，如要搞，京津唐是必搞的地区之一”。

　　他还告诫手下的人说：“我们不能撇开这个地区，去搞比较容易的地区。困难是客观存在，今天不做明天做，困难还是存在，也许还更大。”

　　京津唐地区的国土规划研究展开没多久，国务院进行机构改革，国家建委撤销，原属国家建委的国土局、施工管理局等一些部门并入国家计委。国土工作划归国家计委主管，吕克白也调任国家计委副主任继续分管国土工作。

　　为了推动京津唐地区的国土规划工作，国家计委成立了京津唐国土规划办公室，负责组织协调工作。

　　但遗憾的是，直至吕克白1999年去世，京津唐的国土规划也没有搞出来。

　　京津之争

　　京津唐国土规划中断的直接原因，是1985年国务院要求国土局抓紧编制《全国国土总体规划纲要》(以下简称《纲要》)，由于人手不够，国土局被迫暂停了搞了两年多的京津唐国土规划试点。

　　不过，据钮德明回忆，在搞这个试点时，京津唐三地协作的阻力非常大。有一次，著名经济学家于光远向他建议，研究北京的规划，要考虑天津的发展。钮德明认为有道理，但当他向北京市有关领导汇报时，得到的答复却是“我们是北京的官，不好考虑天津的事”。

　　一位知情者告诉《中国新闻周刊》，上世纪80年代初的京津蓟已经感受到了体制隔阂所带来的束缚。

　　当时天津市只能在蓟县收购鸡蛋，不能到遵化去收购，因为一到遵化去，就有人说侵犯了唐山地区的经济利益。黄骅县出螃蟹，到天津去卖距离最近，可黄骅却属于河北，并不归天津管。

　　1982年，时任国务院副总理的姚依林到天津视察，天津市的官员汇报说，要讲工业的改造，企业的技术改造，有些厂子市里可以统一规划；但是一提到冶金、机械工业的改造，已经不是市里能够统一规划的了，必须相关的几个城市统一考虑。“这个道理很简单，因为天津既无铁、又无煤。”前述知情人说。

　　更严重的是这种按行政区划自成体系的发展模式，使得京津唐三地的竞争远超协作，北京更是利用“首都优势”，在资源配置等多方面享有特权。

　　解放前，北京是一个单纯的消费城市，工农业均落后于河北、天津。上世纪50年代，在苏联专家的影响之下，北京首先对城市性质进行了彻底的改造，把一个工人仅占4%的消费城市改造成为工人占四分之一以上的莫斯科型的大工业城市。

　　此后十年，北京兴办了几千家工业企业，涵盖了钢铁、机械、石油化工、电子、建材、医药、纺织服装、轻工、食品等等工业的几乎所有行业，“文革”前产业工人数量已经达到100 多万。

　　20世纪70年代，中央提出各地建立自成体系的工业经济，燕山石化、石景山钢铁厂、东方红炼油厂等大项目接二连三耸立起来，从而使没有铁矿石和石油的北京形成了年产300万吨生铁和30万吨乙烯的能力。

　　这直接导致了与河北、天津同类产业争资源、争能源、争投资、争项目，使本来一些按经济规律和城市功能应投入津冀两地的建设资金和项目，投向了首都。

　　天津一位市长为此曾专门给中央写信，说北京这么发展，对周边产生了强烈的“空吸现象”，天津是大树底下不长草。两个城市的隔阂日渐加深，天津的同事曾向钮德明诉说，以至后来北京不惜花费巨资到河北新建京唐港，也不用当时距离更近且尚未饱和的天津港。

　　有说法将上世纪八九十年代京津的矛盾归咎于时任两市领导的不和。但钮德明认为，最主要的根源还是各自为政的执政观念。

　　他对《中国新闻周刊》回忆说，他接触过京津两地不少官员，“尽管职位很高，但缺乏一盘棋的战略思想，更多的是考虑战术问题，反而是一些研究人员在考虑战略问题。”

　　尽管国土局推动的京津唐区域规划没有搞起来，但前期的研究仍提出了不少即便是现在看来仍具有远见的意见和建议。比如，研究提出京津唐3地应有分工，不能平起平坐，北京要加强首都的政治、文化中心的地位，在经济上就不宜承担那么多任务，需要津、唐二市分担，秦皇岛、廊坊等市也应分担一些。

　　而这些恰恰也正是三十多年后，造成北京大城市病的症结之一。

　　大北京规划

　　上世纪90年代末，著名建筑学家、清华大学教授吴良镛在国家自然科学基金和原建设部的支持下，开始研究“京津冀地区城乡空间发展战略规划”。

　　最初，这项研究侧重空间规划，但搞了半年后，大家意识到此规划必须结合京津冀的经济发展，又增添了一个经济组。钮德明作为大课题的顾问兼经济组的组长。这个组的成员还有城市经济学家、中国社会科学院研究员刘维新和国家宏观研究院研究员徐国弟。

　　“从经济的角度谈规划，看到了问题的实质。”刘维新对《中国新闻周刊》说，“经济是基础，京津冀合作，光提规划不行，必须结合经济发展。后来的实践也证明，京津冀合作的突破，也正是从经济合作突破的。”

　　吴良镛主持的这个规划，另一个更通俗的名字叫“大北京规划”。这位执著的规划学家一直希望，能像他所敬重的规划大师阿伯克隆比制定出“大伦敦规划”那样制定出“大北京规划”，将北京从大城市病中拯救出来。

　　但不同的是，阿伯克隆的规划成了现实，而吴良镛的规划，最初只能被锁定在研究层面。

　　据刘维新回忆，课题结束后，曾在廊坊开过一个会，邀请京津冀三地的领导参加，结果除了河北省一个副省长外，京津两地没有一个市级领导去。

　　“有些领导甚至连‘大北京规划’这个提法也避而不谈。”钮德明回忆说，这本来是一个地域概念，但有些人却偏偏要把它理解成一个政治概念，“北京的领导不敢提，怕别人以为自己想当老大，天津的领导不愿提，不想让人觉得天津从属于北京。”

　　也正是这个时期，京津两地分别提出了“首都经济圈”和“环渤海经济区”的概念。国家发改委国土开发与地区经济研究所区域发展研究室副主任贾若祥对《中国新闻周刊》记者说，这两个概念最终并没有实质的行动，仅仅停留在学术界层面，甚至连规划也没有。

　　一位不愿具名的知情人士告诉《中国新闻周刊》，“环渤海经济区”叫的最响的是天津，但北京不感兴趣，因为那意味着天津是龙头，而天津也不热衷“首都经济圈”，两家各说各话。

　　天津最初提出“环渤海经济区”时，即设立了环渤海地区经济联合市长联席会，后改名为环渤海区域合作市长联席会—这个地方政府自己组织的沟通平台不仅包括京津冀，还包括辽宁、山东两省的多个滨海城市。

　　但后来发现，这个区域范围过大，地区间经济关联度低，而且河北、辽宁、山东三省农业都不错，工业也都以钢铁和机械工业为主，产业结构趋同，“我离开你也能进行经济发展，相互竞争更多”，贾若祥分析认为。

　　学术界讨论了一阵后，“环渤海经济区”这个概念很快就销声匿迹了。

　　2001年，吴良镛主持的“大北京规划”—《京津冀地区城乡空间发展规划研究》正式公布，提出以北京、天津“双核”为主轴，实施双核心-多中心都市圈战略。

　　“大家也认识到，环渤海省市太多，协调起来困难。”贾若祥说。“大北京规划”的实质是，北京要把自身的部分职能分到周边卫星城市，让其他城市承担北京的一些职能。

　　虽然，这份规划当年没有受到京津两地高层的重视，但吴良镛和他的团队仍坚持在2006年和2013年继续编制完成了《京津冀地区城乡空间发展规划研究》的第二期和第三期报告。

　　规划再启

　　进入21世纪后，随着“长三角”“珠三角”的迅猛发展，京津冀的协作再次被提上了日程。2004年2月12日，国家发改委在廊坊召开了“京津冀区域经济发展战略研讨会”，参加会议的除了京津两地外，还有河北的秦皇岛、承德、张家口、保定、廊坊、沧州、唐山等市的代表。

　　会议最后达成了加强区域合作的“廊坊共识”，强调各方应坚持市场主导、政府推动的原则，在平等互利、优势互补、统筹协调、多元发展的基础上逐步形成良性互动、竞争合作的区域发展格局。

　　也正是在这次会议之后，发改委开始着手编制《京津冀都市圈区域规划》，试图统筹协调区域内的基础设施、资源环境、产业布局、城镇体系等相关问题。

　　时年已75岁的钮德明被聘为此规划专家咨询组成员，再次参与京津冀一体化的尝试和努力。他告诉《中国新闻周刊》，发改委当时同时启动了两个规划，除了京津冀都市圈外，还有长三角区域的发展规划。

　　《京津冀都市圈区域规划》的启动，当年被很多人认为是京津冀三地合作从务虚转为务实的标志性事件。

　　但让人意外的是，在这之后，京津冀合作并没有升温，河北的合作意愿也没有得到北京和天津的热切回应，这让河北有些心灰意冷。

　　原本应被列入“十一五”专项规划的《京津冀都市圈区域规划》，直至“十一五”结束也没有出台，而同时启动的长三角区域的发展规划早已进入实施阶段。京津冀的区域规划被业内称为“最难编制的区域规划”。

　　据一位接近规划工作的人士称，编制工作早已完成，而且规划得非常详实，但报到国务院后一直没有批复，“主要是各地利益博弈，无法平衡”。

　　这位知情人士告诉《中国新闻周刊》，北京似乎只需要河北提供良好的生态环境和水资源；而天津一心一意只想向东发展滨海新区；只有河北省热心，希望得到京津的资金、项目和人才，但只是一厢情愿。三地虽有合作意愿，但各自需求并不契合。

　　几年前，钮德明在一次会上碰到国家发改委负责规划编制工作的地区经济司负责人，问为什么到现在还没动静，对方无奈地摇着头说，阻力太大。

　　之后多年，发改委再没有对《京津冀都市圈区域规划》进行过公开表态，直到2014年4月9日。

　　当天，发改委在其网站上发布消息称，正在会同有关部门和地方研究编制首都经济圈一体化发展的相关规划，包括北京、天津和河北在内，规划将根据编制工作进展情况适时出台。

　　而就在两个月前，中共中央总书记习近平主持召开京津冀三地协同发展座谈会，要求北京、天津、河北三地打破“一亩三分地”的思维定式，并要求抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划。