“三定方案”两年后地方改革迟迟未到位

　　本报记者万静

　　对话嘉宾

　　高秦伟　中央财经大学法学院教授

　　宋华琳　南开大学法学院教授

　　舒洪水　西北政法大学教授

　　食品安全监管体制是多个部门通力合作参与的体系,这是由食品安全涉及环节的广泛性所决定的。然而现实中,食品安全监管却陷于“一个部门管不了”“多个部门不好管”的尴尬境地。2013年3月,国务院机构改革对食品安全监管体制做出重大调整,成立国家食药监管总局,改过去“分段监管”为“统一管理”。然而两年过去,地方层面监管体制的改革却迟迟未到位。

　　现状:中央体制调整而地方改革不到位

　　记者:2013年3月,国务院启动新一轮机构改革,对食品安全监管体制做出重大调整,组建国家食药监管总局,对食品安全监管,由过去的生产、流通、消费环节分段管理,改为统一管理。那么两年过去了,我国目前的食品安全监管现状有没有明显变化?

　　舒洪水:事实上,国务院新一轮机构改革以来,各地食品安全监管体制调整的进度不尽相同。近日,国家工商总局某领导在接受媒体采访时称,国家工商总局的流通环节食品安全监督管理职责被划归至国家食药监管总局。但在地方层面,大致有70%的市和县食品流通领域的监管至今仍留在工商部门。

　　我在自己的课题调研中曾经记录了这样一个事例:2014年9月,济南市食品药品监督管理局孙法星局长向当地媒体披露,由济南市食安办牵头,组织市农业局、公安局、食品药品监管局、城管局、畜牧兽医局等市食安委有关成员单位,对济南各县(市)区政府和济南高新区管委会2014年上半年食品药品安全工作开展情况进行了考评。结果发现,体制改革迟迟不到位,成为该市食品药品安全监管工作面临的主要问题,已经严重影响到食药安全监管工作。由于食品药品监管职能、监管队伍得不到有效调整,部分执法人员出现思想懈怠、干劲松散,推诿扯皮、不思进取现象。上半年考核结果可以看出,凡是改革进展较快、职能及时到位的县(市)区,各项工作开展顺利、成绩明显,考核得分较高；凡是改革迟缓、职能不顺的地方得分低,问题也就比较多,有的区县群众投诉举报案件无人办理,查办案件、打击违法犯罪力度明显不足。

　　此外,2015年6月中旬,由人民大学食品安全治理协同创新中心发布的、中国首部食品安全治理蓝皮书就直截了当地指出,各地区公布的食品安全监管体制改革方案与国务院“三定方案”的进度参差不齐,改革进度与预想有所差距。

　　高秦伟:食品安全是最基本的民生问题。然而,就目前全国总体状况而言,食药监管体制改革的战略意图在地方政府层面上打了折扣,改革的过渡期太长,进展与效果不甚理想。据媒体报道说,中央层面改革总体是顺畅的,国家食药监总局于2013年3月正式运行。按照要求,省、市、县三级改革原则应分别于2013年上半年、9月底和年底前完成,但从实际进程来看,各级地方政府的机构改革普遍严重滞后。仅有北京、河北、山西、甘肃4个省(市)按预定时间完成了省级层面改革。截至2014年底,全国尚有约30%的市、50%的县(市)未完成实际性的改革。即便乐观估计,全国范围内的食药机构改革可能要在2015年底才能基本落实到乡镇街道这一基层。

　　问题:中央与地方关系有待进一步理顺

　　记者:那么造成目前这种改革进度与预期有差距的原因何在?

　　宋华琳:国家食药总局组建后,过去主要负责食品安全的七个主要部门(国务院食安办、卫生部、工商总局、质检总局、药监局、农业部和商务部)整合为三个:国家食药总局、农业部和国家卫计委,终结了过去以“综合协调、分段监管”为特色的食品安全监管体制,被认为是食品安全监管体制改革的重大成果。半个月后,国家食药总局发布了“三定方案”。但是在规定的时间过去近两年后,一些地方的改革迟迟未动。根本原因在于,中央政府层面缺乏对食药改革的总体规范标准与指导意见。

　　中国现行的食品安全监控工作由国家和地方政府的管理机构共同负责。中央政府一级的食品安全管理工作主要由国家食药总局、卫计委、农业部等部门共同负责,这些部门向国务院报告工作。这几个机构都自成体系,在省、市、县一级都分别设有相应的延伸机构,每个机构的具体结构和管理范围都很复杂。大部分省、市和县级政府都设有与部委机关对应的食品安全管理机构。一般情况下,这些食品安全管理机构直接对当地的本级政府负责,并接受中央机构的管理和技术指导。但是,地方政府也有权制定自己的规章和标准。地方的食品安全管理机构都是地方财政自给,因而很可能更多地关注于本地区利益而不是国家全局的情况。

　　高秦伟:食品安全监管体系主要由三部分构成:监管机构、监管依据和监管模式。三方面相互关联、互为依存。监管模式的调整必须要结合我国的国情和当前食品安全形势,循序渐进地开展,绝不能一蹴而就。食品安全监管模式的调整是一个依据形势不断演变的行政过程。美国最初食品安全监管采取的便是独立监管模式,单由农业部监管食品安全,然而实践中证明这种监管模式并不适合当时美国国情。1930年代以后,美国通过立法逐步实现了单一部门监管向多部门监管的过渡。20世纪中期,多部门监管模式成为包括美国在内的许多国家食品监管的主要模式,其中有代表性的除了美国之外还有西班牙、日本、法国、印度等国。这种监管模式运行中逐步暴露了职能交叉、责任不清、效率低下、权威不够等弊端。近年来各国为适应新的食品安全形势纷纷重新调整食品安全监管模式,建立一种全新的统一监管模式。其中有代表性的有两种:一种是将食品安全监管机构进行整合,建立独立统一的监管机构模式,另一种是在不改变多部门联合监管的体制下,建立权威机构以加强对各监管机构协调的模式。

　　应对:确保基层监管“无间隙”过渡是关键

　　记者:面对目前食品安全监管体制改革过程中的种种问题,各位专家有没有什么好的建议?

　　高秦伟:首先要科学界定职责,有效推进执法队伍划转是构建基层食品安全防线的关键。同时要强化责任意识,确保食品安全监管“无间隙”过渡,是构建基层食品安全防线的重要保障。体制调整必然要打破现有的利益格局,必然要触动部门利益,然而不论职责如何划分,各职能部门都要始终牢固树立食品安全责任意识,不能因为体制调整而出现食品安全监管“空白期”,更不能因为监管职责的整合和划转,出现新的食品安全监管“无人区”。任何一个监管部门都要始终绷紧食品安全这根弦,共同牢筑“改革过渡期”食品安全防线。

　　舒洪水:客观上讲,近几年来政府对食品安全投入不断加大,整体上我国的食品安全监管水平也在不断提升。之所以食品安全问题频繁发生,百姓食品安全隐忧与日俱增,其主要原因有两个方面:一是由于食品安全监管主体不清,权责不明,政府不断加大的食品安全投入,最终成为一种“撒胡椒面式”的资金、技术分摊,从而导致食品监管长期处于低层次徘徊。二是食品安全监管长期忽视基层,导致基层食品安全成为监管的最大盲区。

　　本次调整就是着眼壮大食品安全监管主体,立足食品安全基层这块短板,真正筑牢食品安全一线防线。在建立健全基层食品安全管理体系过程中,既要注重人员编制的充实,配备必要的技术装备,同时在三个方面也要及时跟进:即基层食品安全监管职责必须及时跟进,配套体制保障必须跟进,监督检查必须及时跟进。只有及时跟进这三个方面,才能充分解决以往“头重脚轻”的监管模式,真正实现监管力量的基层推进,从根本上扭转以往基层食品安全监管中“百姓骂声大、单位怨气大、编制压力大”的现状。

　　制图／李晓军