行政诉讼最多剧增超8倍 首长出庭应诉不足1‰

　　据《中国经营报》记者了解，自5月1日起立案审查制度修订为立案登记制后，地方行政诉讼案件数量剧增，如北京市二中院新政实施满月时的通报显示，该院5月份行政诉讼案件与去年同期相比增长了20.3倍；湖南省5月各中级法院受理行政案件较去年同期增8.4倍。

　　值得注意的是，虽然新修订的《行政讼诉法》明确要求“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，但民告官不见官的格局仍未改变。

　　“民告官”剧增

　　焦急等待了整整3年后，日前，宁波市北仑区小港街道青峙村三组3户居民周华龙诉当地街道办违法拆迁一案终于在北仑区人民法院开庭审理。

　　2010年4月，宁波市国土资源局发布了征收集体所有土地房屋拆迁公告，周华龙一家位于青峙村共600余平方米的三层房屋被列入拆迁范围。然而，在房屋拆迁安置补偿协议上只有他小女儿周晓艳一人签字的情况下，当年7月10日，宁波市北仑区戚家山街道办事处即将其房屋拆除。

　　此后，在向有关部门反映未果的情况下，2012年5月21日，周华龙及其大女儿周晓玲将北仑区戚家山街道办事处告上法庭，认为街道办的拆迁行为程序不合法，且其拆迁安置补偿所依据的《宁波市北仑区域征收集体所有土地房屋拆迁实施意见》中“虽有常住户口但已婚嫁的父母和寄居、寄养、寄读的人员，不计入安置人口”的条款，违反我国《宪法》及《妇女权益保障法》。

　　此后的三年，周华龙一直奔波于法院、拆迁办、街道办要说法。但直至今年5月1日起新《行政诉讼法》实施前，此案一直未被立案。

　　1990年10月1日，《行政诉讼法》开始施行。这部法律的实施,被认为是行政机关依法行政的里程碑。在此后的20余年间, 行政诉讼案，也就是一般说的“民告官”逐渐成为常态。

　　最高人民法院的数据显示，2014年全国共受理一审行政诉讼案件14.188万件，涉及城建类、社会保障类、资源类、商标类、计划生育类等70余行政管理领域。

　　然而，“立案难、审理难、执行难”多年来一直困扰着行政诉讼的司法实践，而又以立案难为最大障碍。

　　北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安告诉记者，“各类诉讼案中，行政诉讼案立案最难，而其中又以拆迁案立案难最为突出。”

　　为破解“立案难”这一顽疾，近几年我国司法改革一直在推动相关办法的出台。

　　今年5月1日起，《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》开始施行。这意味着，立案登记制改革在我国全面施行。

　　“立案审查制变更为立案登记制，意味着立案程序由职权模式向诉权保障模式转变，使更多的纠纷得以引入法治轨道解决，为从源头上、根本上解决‘立案难’问题提供了制度依据。”中国人民大学法学院教授刘计划表示。

　　记者注意到，越来越多像周华龙一样因为“立案难”被挡在法院外的原告，已受益于立案登记制而走进法庭。

　　最高法新闻发言人孙军工透露，新政实施一个月后，从案件类型来看，行政案件同比增幅最大，同比增长221%，其中，天津法院同比增长7倍，山西、上海同比增长近5倍，浙江同比增长近3倍。

　　而据记者了解，北京市二中院在新政实施满月时的通报显示，该院今年5月行政诉讼案件与去年同期相比，增长了20.3倍；湖南省5月份各中级法院受理行政案件较去年同期增8.4倍；今年上半年，安徽省政府71次被推上被告席，比去年同期增加了30多次。

　　宪法行政法专家、北京航空航天大学宪法与行政法研究中心田飞龙向记者表示：“法院受理行政诉讼案件的增加，跟目前的司法改革有关，立案登记制的全面实行和新《行政诉讼法》的相关规定使得‘民告官’机制性、程序性的障碍得到修正，这就方便了各地行政争议更多的通过行政诉讼程序来解决。”

　　姜明安告诉记者，随着立案登记制的实施，行政诉讼案件预计全国受理案件将增长到年120万件。

　　民告官仍难见官

　　然而，在长达三年多的等待中，7月7日，周华龙等原告方，却在庭审现场没有见到被告—戚家山街道办的相关负责人，哪怕是街道办的一名普通工作人员。开庭当日，审判长就此询问，被告代理律师解释称，相关领导在开会，而其他人员未到场的原因，是“搞错了时间或忘记了”。

　　新《行政诉讼法》中，新增关于行政机关负责人出庭应诉的条款，是此次修订的一大亮点。

　　《行政诉讼法》第三条第三款中规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。

　　全国人大常委会法工委行政法室有关负责人曾介绍，行政诉讼是民告官，但是实践中告官不见官的情形很普遍，有些行政机关聘请律师出庭，甚至工作人员都不出现。这对争议解决不利。

　　据最高人民法院统计， 全国各级法院审理的行政诉讼案件中， 行政首长出庭应诉的比例占不到千分之一， 且各地的情况很不平衡。

　　云南省高院日前发布的行政审判白皮书显示，2013年和2014年，部分地区的行政负责人出庭应诉率为零，昆明、丽江、楚雄三地区行政机关负责人出庭应诉率仅为10%或以下；2014年上半年，北京“民告官”案过万，但机关负责人应诉率仅2.2%。

　　而无行政负责人出庭应诉对争议解决不利也已显现。浙江省高院2011年的统计显示，浙江省法院此前近两年发生的数百件进京上访行政案件中，没有一件是行政机关负责人出庭应诉的案件。

　　实际上在新《行政诉讼法》施行之前，全国已有多个省份出台文件，探索行政机关负责人出庭应诉制度，如江苏、吉林、浙江等。

　　而浙江作为我国第一起“民告官”案件的发生地，近几年其在“行政机关负责人出庭应诉”方面的积极探索，对中国依法行政工作的推进也有着特殊的意义。

　　据报道，2010年的时候，浙江已有10个地级市出台了相应的规范性文件，对行政首长出庭应诉作出规定。2011年11月，浙江省依法行政工作领导小组办公室、省高院、省法制办联合下发的《关于全面推进行政机关负责人出庭应诉工作的通知》（浙依组办〔2011〕1号），对行政机关负责人出庭应诉的案件范围从省级层面作出界定。

　　按照上述《通知》的规定，原告10人以上、社会影响较大、案情复杂等4类情形，行政机关负责人应当出庭应诉。

　　2014年，为进一步提高行政机关依法行政的能力和水平，宁波市还发文，规定行政机关负责人应当出庭应诉的案件范围，除上述浙江省规定的4种情形外，还包括“本单位每年度第一起案件”。

　　据了解，上述的周华龙一案，是戚家山街道办今年第一次作为被告。

　　《行政诉讼法》修改后，全国各地也在积极推动首长应诉，从报道来看，各地行政首长出庭应诉率有所提高，而近期广东雷州市、云南昆明等地市长、副区长出庭应诉的案例就引发热议。

　　然而，行政首长应诉制度在基层真正落地还存在困难。

　　“法院应该通知了，但是在开庭之前，律师没有将开庭时间及时提醒、告知我们。”戚家山街道办主管开发工作的党工委副书记张志龙表示，“开庭的前几天，律师再提醒一下就好了，但从根本上说，是街道办对行政首长出庭应诉要求的重视程度稍稍有些欠缺”。

　　但到底行政应诉在基层应由哪个部门负责？张志龙及戚家山街道办宣传委员李飞红都表示“不清楚”。

　　“这要看‘三定方案’怎么确定的。”张志龙再次强调。而李飞红则称，“需要一个牵头的部门”。

　　不过这并非个案。报道称，5月1日新《行政诉讼法》实施，昆明法院新收行政案件数量增多，增幅达到200%以上，但行政机关负责人出庭应诉的比例仍然较低。