福州欲借总体规划获批契机跻身副省级城市

　　8月的福州，犹如火炉，高空俯瞰下的闽江，蜿蜒曲折，在巍峨雄峻的群山中犹如一条卧龙，蔚为壮观。沿江两岸不断拔地而起的高楼，象征着福州城市版图的扩张之路，顺流而下。

　　作为福建省省会，福州一直在谋求成为中国东南沿海的“超级城市”。如今，它似乎朝着梦想又迈进了一步。

　　2015年8月3日，国务院下发《关于福州市城市总体规划的批复》，原则同意《福州市城市总体规划（2011—2020年）》。

　　“这次审批来之不易，等待了很长的时间。”刚刚退休的福建省政府发展研究中心研究员林永健告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者。

　　“从2009年到现在也有五六年时间了，我们不知道他是什么原因，可能国家在这个问题上有统筹考虑，起初报上去的方案可能不太成熟，不断有新的定位和推敲，所以要一直变动，不断地协调，通过协调的方式来逐步完善以后再批下来。也有一种可能，福州在‘一带一路’中举足轻重，所以批了下来。无论如何，能批下来就是好事情。”林说。

　　福州市城乡规划局的一位官员告诉澎湃新闻记者称，《福州市城市总体规划（2011—2020年）》（以下简称“《总体规划》”）由福州市城乡规划局委托福州市规划设计研究院完成，它为福州下一步城市发展提供了“方向性指导”。

　　这套方案代表了福州地方主政官员的雄心壮志。

　　根据福州市城乡规划局官方网站公开文件显示，《总体规划》将福州城市发展总目标定为“开放文明、和谐幸福、滨江滨海的现代化国际大都市”，该规划也为“大福州”描述了一幅富有想象力的图景。

　　按照规划，到了2020年，福州市形成一个特大城市（福州中心城区）、两个大城市（福清市、平潭岛）、两个中等城市（长乐市、连江县）、四个小城市（闽清县、永泰县、罗源县、闽侯县）以及若干个小城镇，并构建“一主一区两副”的中心体系格局。

　　其中，“一主”包括福州中心城区、长乐市区—滨海新城和连江，是中心城建设用地拓展的核心地区；“一区”即平潭综合实验区，在科学发展和两岸交流合作上先行先试，开发建设为两岸人民的共同家园；“两副”即福清市区、罗源县城2个副中心城市，福清市区是福州南翼的中心城市，罗源县城是福州北翼的中心城市。

　　5年后，福州市域的总面积将会达到11968平方公里，总人口为890万人，城镇人口为642万人，城镇化水平为72%。

　　这是福州改革开放以来第四次编修城市总体规划，每次总体规划中有关城市人口和建设用地数字都在发生巨变，这也直接说明福州作为省会城市的集聚效应正在加强。

　　15年前，福州总体规划的预测是，103.3万城市人口与78平方公里的城市用地；到了5年前，数字变成了200万市区人口与161.3平方公里的市区建设用地；再到第四次的规划，它的未来将是一座410万城市人口与378平方公里的中心城区建设用地的城市。

　　近几年，“大福州”概念正在形成，城市体量不断扩张，新兴的社区拔地而起。

　　如此宏大的顶层设计与建设目标曾一度在福州当地引发争议，认为这极有可能演变成一场新的“造城”运动，在强大行政力量推动下的拔苗助长。

　　“大福州”梦想

　　“大福州”一直都是地方主政官员的梦想。

　　在当地主政的官员看来，唯独构建“大福州”才能进一步驱动都市圈与城市集群效应，让福州实现“跨越式发展”，从而跻身中国一线城市俱乐部。

　　这是一种微妙的城市心态。

　　“作为福建省会城市，福州的城市地位略微有些尴尬，虽然福州拥有全省较好的教育、医疗等各方面的资源，但如果论经济总量，它却比不上GDP连续16年获全省第一的泉州市，如果论城市美誉度与综合竞争力，包括营商与法治环境，它又落后于厦门。”厦门大学经济学院副教授丁长发对澎湃新闻记者称，“形成这样的局面，很大程度上都是历史的原因，所以福州一直想有所作为。”

　　在相当长时间，福建省一直是对台前线，福州作为省会城市，更多扮演的是政治中心的角色，故此在产业经济上则相对保守，很多重工业也都纷纷地迁到了福建一些相对隐蔽的山区县市。

　　改革开放后，海峡两岸关系日趋缓和，福建的对台战略角色发生转变。由于语言与地缘优势，闽南语地区在经济上的表现更加强劲，这也造成了以福州为中心的闽东经济带与闽南经济带始终存在着差距。

　　“闽南经济带的城市产业关系可以形成‘互补’，例如厦门发展总部经济是因为有泉州作为它的‘供血者’，最后实现城市产业转型，可福州周边却没有这样的城市，所以福州想通过‘大福州’经济圈解决这个问题。”丁长发说。

　　放眼全国，福州依然难掩尴尬。

　　它是中国华东沿海省会城市中唯一没有被确定为副省级的城市，也是5个非省会计划单列市所在省中唯一没有被确定为副省级的省会城市。

　　福建很多官员都认为，现在福州的行政地位与它的发展需求“不匹配”，不利于发挥省会中心城市的龙头引领作用，同时也不利于发挥福州在两岸交流中的“前沿平台作用”。

　　对于福州“副省级”的行政级别问题，历届福建省“两会”都曾有省人大代表为此提交建议，但均未取得效果。今年，来自福州代表团的12位省人大代表再次提交建议。

　　福州部分官员在接受澎湃新闻记者采访时也表达了一个共同的观点，由于福州在海峡两岸关系中扮演了重要的战略角色，故此在此前相当长的历史时期，它的发展欲望未能得到充分释放，反而有一定程度的抑制，做什么都比其他省会城市“慢半拍”。

　　包括城市总体规划的审批，福州也落后于很多省会城市。像广州、杭州、南京、成都、西安、沈阳、哈尔滨、石家庄、兰州、昆明、合肥等全国省会城市，差不多早在十几年或几年前就得到了国务院批复。

　　近几年，福州一直在通过建设福州新区去扩张“超级城市”。

　　根据规划蓝本，福州将打造一个沿海发展的大都市区，构建“一主两副三轴”的城市结构。到了2020年，福州市中心城区城镇人口将达到410万，市域总人口为890万人。

　　与“大福州”规划相配套的是福州新区，它将成为福州未来发展的重要着力点之一，承担着福州经济与产业拓展的重要“副中心”。

　　据《福州新区发展规划》显示，仅马尾新城规划面积就将达到740平方公里。这意味着，福州新区面积将达到数千平方公里，是目前福州城区面积（240平方公里）的十几倍。

　　福州市长杨益民曾对媒体宣称，福州新区是在更高起点上建设“闽江口金三角经济圈”。福州新区建设的终极目标是：到了2020年，福州新区城市框架、高端产业、基础设施及生态体系初步形成，最终将成为海西经济区最具活力的重要增长极。

　　2013年8月20日，福州市委十届六次全体（扩大）会议通过了《关于全力推进福州新区开放开发在更高起点上加快建设闽江口金三角经济圈的意见》。而作为福州新区“核心区”的马尾新城规划设计成果已在2013年底报福建省政府审批。

　　由福州市政府组织编制的《福州新区发展规划》草案已在国家发改委下属规划部门的协助下完成，目前正向相关部门申报，力争上升为国家战略。

　　该《意见》明确提出，“福州新区以马尾新城为核心，以罗源湾、福清湾为两翼，依托长乐航空新城、环福清湾地区，涵盖从江阴半岛到罗源湾的福州沿江沿海开发地带，是闽江口金三角经济圈的核心区、示范区、先行区。”

　　产业难题

　　“我认为国务院这次批复的福州2020年规划，已经进一步明确福州新区建设跟老城区之间发展关系，实际上已经打破了行政划分。总的亮点就是明确了跨江架海的发展趋势。”

　　福建省产业经济发展促进会会长杨益生告诉澎湃新闻记者。他曾任福建省政府发展研究中心副主任，对福建全省经济了如指掌。

　　作为“大福州”规划的乐观派与支持者，杨益生认为，该规划的获批不仅对福州城市发展空间的拓展，更是对城市发展质量提出了要求，包括福州新区建设，老城区的功能提升，都确立了方向。

　　这也符合中央的意图。

　　在对福州总体规划的批复中，国务院要求，“《总体规划》要坚持经济、社会、人口、环境和资源相协调的可持续发展战略，提高新型城镇化质量和水平。”

　　虽然作为沿海发达地区的省会城市，但福州在城市发展的基础设施上仍然存在巨大的空间。

　　这意味着在未来数年，福州将在公路、水运、铁路、机场等交通基础设施以及构建城市综合交通体系方面由大刀阔斧的投资。

　　尽管“大福州”计划在地方政府的强力推动之下正在形成，但相比中国其他在都市经济圈建设方面已经获得成功的省会城市而言，福州的扩张之路似乎并不会太顺利。

　　首先，它要克服城市产业空心化的窘境。

　　“广州将番禺等地纳入到大广州发展规划，杭州将萧山等地纳入大杭州发展规划，首先它们在城市扩张时，对周边郊区县在经济发展、产业融合方面有极强的带动作用，目前福州在这一方面还有待加强。”丁长发说。

　　纵观全国，作为省会城市，通常在经济上也扮演着重要角色。

　　根据2015上半年的统计，在全国主要城市GDP排行榜中，广州市实现地区生产总值（GDP）为8285.3亿元，增速8.1%，高于全国和全省平均水平，并且在北京、上海、天津、重庆、苏州、深圳、广州七大一线城市中位列第四。作为领跑了30年的先发城市，广州所积累的社会财富、产业基础已经不是一朝一夕能超越的。

　　按照2015年上半年而言，经济发达地区的省会城市大多表现不俗。杭州GDP为4498.75亿元；南京市GDP为4523.56亿元；即便内陆的省会城市也都高歌猛进，成都实现GDP为5136.1亿元；武汉为4921.86亿元。

　　福州市2015年上半年的数据尚未公布，但今年第一季度，它的GDP数据为857.96亿元，2014全年的GDP为5160亿元，位列全国主要城市GDP排行第30位。

　　这组数据可以说明，未来的“大福州”在经济与产业上任重而道远。

　　林永健认为，相比其他引领都市经济圈的城市，福州市在产业集群上还有很大的努力空间。

　　“全省38个重点产业集群，福州也有一些，但还不能满足它的发展需求，未来可以做更多、更大的产业集群。”林永健对澎湃新闻记者说。

　　“在‘大福州’规划当中，最为重要的是福州新区的发展，而马尾又是福州新区的核心区，它是对台投资区与高新技术产业园，可是在沿海的高新产业园当中，马尾的表现最差强人意。”丁长发说。

　　财政实力是摆在“大福州”建设面前的又一难题。

　　虽然作为省会城市，但是福州的财政实力要弱于作为经济特区的厦门，这意味着它在公共交通系统、学校、医院、城市景观等公共服务的投资建设，要更加艰难。

　　据公开数据显示，福州市2013年地方财政收入仅453.97亿元，比上年增长18.8%。公共财政支出534.36亿元，比上年增加124.99亿元，增长30.5%。2014年福州市地方公共财政收入预算为508.39亿元，增长12.0%，增幅明显放缓。

　　近几年来，全国掀起了一场“城镇化”热潮，各地纷纷造城，土地财政是中国大部分城市至今尚未完全摆脱的发展模式。

　　这种造城运动最终酿下“苦果”，各地都相继冒出了“空城”和“鬼城”。这引起了中央对地方政府大搞新城建设的警惕，不但要严格行政审批程序，并且还要对之前新城建设中的超标项目进行整顿治理。

　　2014年，国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，并发出通知，要求各级党委和政府严格防止新城建设“摊大饼”。故此在国务院对福州批复的文件中也要求，“到了2020年，福州城市建设用地控制在378平方公里以内。”

　　这也意味着土地财政模式难以为继，如何推动产业发展才是关键。

　　按照福州市“十二五”规划，各新增长区域的功能定位包括：环罗源湾区域培育壮大能源、冶金、机械装备制造、修造船等临港工业；长乐滨海和航空港工业区发展纺织化纤、机械、电子信息、动漫产业等；马尾新城则建设高新技术产业和研发基地、港口物流中心、综合型生活新城、对台交流合作基地。

　　“部分产业本身在这些城市就有历史传统，只不过政府要将它们包装和升级一下而已。”杨益生称。