京津冀协同发展纲要曝光 北京是京津冀城市群核心

　　经中共中央政治局审议通过数月后，《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称“规划纲要”）终于向公众露出真容。

　　7月24日，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽主持召开京津冀协同发展工作推动会议，就贯彻落实《京津冀协同发展规划纲要》提出明确要求、作出安排部署。

　　8月23日，新华社播发京津冀协同发展领导小组办公室负责人就京津冀协同发展有关问题答记者问。

　　在规划纲要中，最受瞩目的无疑是京津冀三地功能定位。

　　规划纲要明确，三省市定位分别为，北京市“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”；天津市“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”；河北省“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。区域整体定位体现了三省市“一盘棋”的思想，突出了功能互补、错位发展、相辅相成；三省市定位服从和服务于区域整体定位，增强整体性，符合京津冀协同发展的战略需要。

　　从此前各地上报的“北京四中心、天津四中心、河北五中心”到如今定调的“北京四中心、天津一基地三区、河北一基地三区”，微妙的措辞调整，正是呼应“一核双城”的新格局。

　　对于这一天，75岁的中科院院士陆大道先生已经等待了很久。做了50多年的经济地理学和区域发展问题研究，北京和天津长期以来的功能定位争议，他都看在眼里，念兹在兹。

　　“京津冀协同发展，‘协’是协调，‘同’就是同步。北京应该是京津冀城市群的核心，天津和河北要服从服务于大局。”陆大道在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者专访时说。

　　淡化“经济中心”概念

　　在规划纲要起草过程中，天津照例上报了“北方经济中心”的定位。但尘埃落定之际，“北京经济中心”概念不再，其余的现代制造业中心、国际航运中心、金融创新运营中心也疑似“降格”，天津官员、学者难免失落。

　　天津市环渤海经济研究会顾问、天津师范大学滨海新区经济社会发展研究中心主任李家祥近日在公开场合坦承，天津现在和今后一段时间内不能真正做到“北方经济中心”。

　　他认为，以发挥市场在配置资源的决定性作用为导向的改革将不断深化，城市经济作用的发挥越来越不取决于行政方式的指定，“目标远大又难被认可的称号还不如贴近优势又自主奋斗的特色定位更为实际和可行。”

　　“多中心，等于无中心。”包括李家祥在内的不少学者，都用这句话来解读规划纲要最终的变化。

　　几十年来，围绕着“北京和天津谁是经济中心”的争议，不绝于耳，此消彼长。

　　天津一直以“北方经济中心”自居和要求。从清朝后期的北方洋务运动中心，到20世纪30年代的“上青天”（即上海、青岛、天津，当时民族工业最为发达），都是天津人心中抹不去的情结。

　　不过，在建国后直到改革开放前的30年间，天津感受到了很大的落差。

　　在与首都北京的工业化竞争中，许多大型和重点工业项目优先落户北京。到上世纪60年代末，北京工业产值已经开始超过天津。

　　双方矛盾还体现在港口上。

　　按照地理位置，天津理应成为北京进出口物资的首选港口，但由于双方缺乏很好的协调和配合，北京上世纪80年代还在河北乐亭联合建设了京唐港，然而效果也并不如意。

　　上世纪80年代起，天津大型钢铁工业、石油化学工业和通信设备制造业等基础原材料和先进制造业发展很快，同时确立了北方重要的航运中心地位。

　　20世纪90年代，国家决定在上海浦东建立新区，天津便一直要求在滨海建立同样的新区。这一梦想在2006年成为现实。

　　没过多久，国务院在批复天津市城市总体规划（2004年—2020年）时，首次明确表示要将天津逐步建设成为北方经济中心。相比1997年，中央对天津的定位表述“环渤海地区中心”和“努力成为我国北方重要的经济中心”，无疑是更进一步。

　　与此同期的北京城市总体规划，则只提了全国政治中心和文化中心，而未提及经济中心。

　　“天津取代北京成为经济中心”的提法，一时间成为主流，学界呼声很高。

　　此次规划纲要起草过程中，也曾有媒体传出，首都经济圈将改变以往以北京为中心的模式，而是以北京、天津为双中心，将所有临近北京的区域都纳进“京津冀一体化”范围内，从而构建出“两核多点”格局。

　　在北京化解“大城市病”的背景下，还有学者呼吁：京津冀一体化破局关键是北京城市功能重新定位，剥离经济中心的帽子，“否则只会愈加臃肿”。

　　对此，陆大道一直是坚定的反对派。

　　在他看来，经济中心的概念很广。北京目前第三产业比重超过70%，第二产业只占不到1/4。北京建设以高端服务业为主体的经济中心，恰恰可以减轻人口过度集中的压力，因为论单位国民经济增加值所需要的就业岗位，高端服务业仅仅是制造业和其他服务业的1/5~1/3。换句话说，北京地区的人口规模过大，并不是首都北京经济中心的功能带来的。

　　站在世界级城市群的高度

　　政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心—去年2月中共中央总书记习近平视察北京时对北京核心功能的定位，此番延续到了规划纲要中。

　　“四大中心没提经济中心，不是放弃经济发展，而是放弃发展大而全的经济体系，构建符合首都特点的高精尖经济结构。”此前，北京市委常委、副市长李士祥也曾解释，“这是一个硬币的两面。没有退就没有进，退在前面，才能有进；退得坚决，才能进得更好。”

　　虽然北京没有被赋予“经济中心”的定位，但陆大道认为，国际交往中心一定程度上也可以覆盖这一内涵。

　　规划纲要起草过程中，风向悄然转变。最终的规划纲要，对京津冀整体定位从“首都经济圈”调整为“以首都为核心的世界级城市群”。这和陆大道课题组提出的核心观点十分相近。

　　去年7月，由他领衔的课题组向国务院上报了一份《关于京津冀大城市群各部分功能定位及协同发展的建议》，其中明确提出将北京定位为以高端服务业为主体的国家经济中心城市，天津则应为华北地区经济中心城市。

　　在接受澎湃新闻记者专访时，陆大道重申，无论从全球产业分布、国家竞争力客观发展的需要，还是目前北京已经形成的国际交流及总部经济基础，首都发展以高端服务业为主的“经济中心”最符合国家利益。

　　“20年前，全球经济网络是‘地点空间’，现在是‘流的空间’。像纽约东京巴黎等资金流、信息流、人流、物流、金融流汇集的节点城市，就控制了全球。”陆大道向澎湃新闻记者强调，在当今世界，处于世界性“流”的节点上并以高端服务业为主体的城市，对于国家乃至世界经济发展的意义和地位，比相同级别的制造业大城市要重要得多。

　　“一个大城市的重要性不在于GDP多高，而在于企业对全球的控制能力、对地区的带动能力。”陆大道肯定地说，“北京已经是这个地位了，它正在成为金融、商贸、高技术以及大规模研发、信息、中介等高端服务业的基地。”

　　北京总部经济规模庞大，是不争的事实。

　　北京集中了全国四分之一的央企总部，超过四成的跨国企业在北京设立投资性公司。2013年，北京超越东京成为全球拥有500强企业数量最多的城市。

　　30多年来，北京可谓占据了中国金融资源的半壁江山。包括“一行三会”、四大国有商业银行和11家保险公司总部都在北京。而前不久亚投行总部确定落户北京，无疑又为北京金融地位加码不少。

　　过去近十年间，天津滨海新区一直有意承接北京金融产业转移。不过，陆大道对此并不看好。

　　他在论文及受访中多次谈起去年4月的一则媒体报道—定位于商贸金融中心的天津滨海响螺湾商务区进行了大规模建设，那里曾一度被称作“中国未来的曼哈顿”，但“48栋摩天大厦至今仅有两栋正式完成入驻，多数项目或半途停工或封盘”。他认为，这种情况从一个侧面反映出天津高端服务业发展潜力受到限制。

　　陆大道解释，以金融为龙头的高端服务业具有巨大的空间集聚效应。这些对信息高度依赖的行业服务聚集在信息流的节点城市，方便行业或企业间管理理念、合作和竞争策略、危机应对策略等隐性知识的传播。“这些企业经常在一块交流，比企业上下游之间的联系都要密切得多，他们一个也不愿分开。”

　　而北京的优势也正在于此。

　　陆大道说，北京早已是中国的“政策高地”，这一重要性质是由首都的功能决定的，也是长期发展态势的自然延伸。“国际性的高端服务业机构（国家、大洲等地区总部）进入中国，要和中央政府和各部门打交道，首选落户地自然是北京。”

　　“像东京、巴黎、伦敦、首尔等发达国家的首都，也是因为这种功能而发展成为国际大都市和国际性金融和商贸中心的。这是符合客观规律的。相反，美国和澳大利亚只是特例。它们都是移民国家，先在港口城市形成经济中心，独立建国后，出于各自的政治原因才确定新建首都。天津的情况不能和他们类比。”

　　陆大道认为，就经济总量而言，天津仅属于全国第二梯级大都市范畴；就产业特点而言，天津明显以第二产业为主体，总部经济远远不及北京、上海和香港。在天津发展及滨海新区开发的目标和方向也不宜与上海（及其浦东）、香港类比。“天津的经济辐射力和影响力在国内基本上是大区域性的。”

　　他表示，将天津定位于京津冀城市群以高端服务业为主的经济中心城市，不符合天津的优势、区位条件及发展现状。“天津有自己的位置，制造业、航运业，应该和北京错位竞争。”

　　对于天津金融创新运营示范区的定位，陆大道比较认可。“搞一些金融衍生品试验，比如医疗保险机构发行债券，看看市场反应怎么样。我估计以地区性金融机构为主，和原来设想大不一样。”

　　“环京津贫困带”迷思

　　京津冀三地经济结构和产业水平差距悬殊。

　　在北京率先迈向后工业化社会，天津处于工业化后期之时，河北如今仍然处于工业化中期。这也成为整个京津冀经济区协同发展的难点和重点。

　　公开统计资料显示，2014年，河北人均GDP仅为北京的40%和天津的38%，人均财政收入分别只有北京、天津的1/6和1/5。

　　陆大道指出，河北经济落后主要是从改革开放后开始的。此前河北还是沿海地区人口大省、经济大省，和江苏差不多，人均GDP仅次于辽宁。“河北对北京长期是有意见的，认为主要是首都和天津两个直辖市引起的。”

　　这也是过去学界主流的观点。从上世纪90年代起，就有学者提出河北“环京津贫困带”的概念，认为“贫困带”的形成主要由于京津两市特别是北京市不顾河北省发展利益的结果；还有学者提出，河北经济是“缺钙经济”，是由于中央政府要河北省向京津两市供应廉价资源和淡水、并接纳两市大量污染物而又得不到合理补偿，河北省没有“骨气”而屈从于中央压力的结果。

　　陆大道并不完全支持这些观点。

　　他认为，这些现实部分由不公平的经济关系引起，但更多的是历史和地理环境因素。“环京津贫困带，在历史上条件就比较差，沧州是流放的地方，渤海西部则是荒滩。交通方面，北京机场和天津港口吸引了大量人流物流，河北就搞不起来，这也是地理宿命，不以人的意志为转移。”

　　在陆大道看来，河北在改革开放后的落后，更主要的原因是几十年来地方政府决策的失误，在发展战略和空间布局上有不当之处。

　　陆大道指出，从20世纪50年代开始，河北就将经济发展重心置于保定以南的太行山东麓地带，而从未重视沿海的秦唐沧。直到2006年11月，河北省召开第七次党代会，提出了以打造沿海经济隆起带为主要抓手，建设“沿海经济社会发展强省”，观念上才真正走出“内陆意识”。然而，近年来，河北由于急于追赶，选择大搞能源重化工，又导致了结构性危机，加剧了目前的困境。

　　“还有一个很重要的问题，河北缺乏主动性，没有利用京津两市所提供的发展条件进行具体谋划。”陆大道表示，大家总认为京津对外产业辐射不够，但同比苏锡常，他们主动发现上海需要什么、上海能提供什么空间，利用上海优势进行发展，使得长三角摆脱“虹吸效应”向“辐射带动”转变。

　　他建议，河北发展海洋工程装备、先进轨道交通装备和新型材料工业，并注重与京津大型制造业相关产业链、产业基础相结合。此外，在加强生态建设的同时，下决心在京津二市和河北省之间建立淡水和矿产资源的生态补偿制度。

　　“现在确立北京为京津冀城市群核心城市，就是要保证振兴这个中心。如果北京经过疏解，把首都功能落实好了，这也是协同发展的重要意义。”陆大道说。