天津港爆炸事故折射大型港口监管难

　　天津港“8·12”爆炸事故发生后，大型港口管理问题引人关注。

　　港口的危险化学品监管由谁负责？港区公安、消防该由谁来管理和领导？谁来负责对港务集团的管理？

　　由于历史原因，港口管理往往涉及交通、安监、消防等多个部门，容易出现权责不明等情况，一些地方港口管理部门对大型港口有着“该管的没管上，想管也管不上”的尴尬。

　　事涉多头，港口管理九龙治水

　　我国港口管理实行的是“属地管理”模式。2001年国务院办公厅转发《交通部等部门关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见》，《意见》确定了港口管理体制的基本原则：港口下放、政企分开。

　　但是，在现行的“属地管理”模式下，港口管理中的问题也逐渐凸显：港口管理涉及交通、安监、消防、规划等多个部门，容易出现职权重叠、多头管理或权责不明。

　　在天津港“8·12”爆炸事故中，天津港内危险货物的安全生产监管工作由谁负责的争论曾引起广泛关注。8月17日，国家安监总局的官方网站上挂出了一份由交通运输部颁发的文件——《港口危险货物安全管理规定》。这项从2013年开始实施的《管理规定》明确：危险货物的安全评价审批和监管由各地的港口行政管理部门负责，实行属地管理。

　　而根据国家《安全生产法》，安监部门负责对行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理，负责生产、经营项目的安全条件审查、审批及日常监管等。

　　但是，国务院2011年颁发的《危险化学品安全管理条例》规定，新建、改建、扩建储存、装卸危险化学品的港口建设项目，由港口行政管理部门进行安全条件审查。

　　另据媒体报道，天津港“8·12”爆炸事件中，瑞海国际获得的危险化学品经营许可证是由天津市交通委员会颁发的，而根据《危险化学品经营许可证管理办法》，该证书本来应该由安监部门颁发。

　　“这直接暴露出体制的割裂性。”媒体在报道时如此评论。

　　另外，随着港口开发与城市化建设的不断发展，原本与居民区保持一定距离的大型港口与城市在规划建设方面的矛盾也逐渐凸显，并加剧了港口管理所面临的困难。

　　徐明（化名）是某地港务集团的中层管理人员。他表示，随着城市化进程的加快，出于产业布局和成本的考虑，很多地方政府往往会在临近港口的地区布局临港产业园，以发展服务业、制造业，比如临港发展的石化企业。“有时还会把居民区布局在离港区很近的地方”。

　　但是，随着港区的纵深开发，其与城市化进程的矛盾越发突出。武汉理工大学交通学院教授严家其表示，由于土地资源有限，而城市化建设和港口开发也在加快进程，因此这一矛盾将会增加港口管理面临的压力和困难。

　　由于港口开发和城市建设的矛盾还涉及到城市规划和建设、国土资源管理等工作，牵涉面广，“这给当地政府的规划建设和土地管理能力也提出了挑战。”严家其说。

　　一些大型港口政企“分而不离”

　　此外，一些大型港口企业本身也存在着“政企分而不离”的情况。

　　在“政企分开”前，各地港口管理部门在履行港口管理、监督职责的同时，还承担着港口建设和航道管理等工作。

　　2001年国务院办公厅转发《交通部等部门关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见》，按照这项《意见》的有关规定，我国港口管理权逐步下放给地方政府。港口在下放后应实行政企分开，港口企业不再承担行政管理职能，并按照建立现代企业制度的要求，进一步深化企业内部改革，成为自主经营、自负盈亏的法人实体。

　　此后，各地港口陆续实现政企分开。例如，2003年11月，天津港务局实行政企分开，行政职能转交天津市交通委员会，天津港务局转制为天津港（集团）有限公司。

　　但是，这些大型港口的管理体制改革并不彻底，甚至还存在着“政企分而不离”的情况，其中争议最大的是港口自建的公安、消防体系。

　　《意见》规定，在港航公安管理体制全面改革之前，港口公安管理暂维持现状，其所需经费仍由港口企业营业外列支和财政拨付事业费的办法解决。

　　业内人士告诉记者，类似天津港这样的大型沿海港口往往都建立了独立的公安、消防系统，直接服从港口集团的人事行政部门管理，在人员编制上不属于公安消防系统。

　　天津港公安局即由天津市公安局和天津市交通委员会双重管理。

　　此外，天津港集团还通过天津港公安局组建了天津港内部的消防队伍，该消防队属于企事业单位专职消防队，在编制上并不属于消防系统，且消防员大多为合同工。

　　根据《消防法》的有关规定，储备可燃性物资的大型仓库、主要港口等地应当建立单位专职消防队，承担本单位的火灾扑救工作。因此，港口企业自建专职消防队也符合相关规定。

　　但对于港口公安的角色，外界仍有争论。中国港口协会第六届理事会副秘书长杜麒栋表示，港口企业本身不应该建立自己的公安队伍。“港口企业其实需要的是保安，不是公安。”杜麒栋说。

　　但他同时也表示，由于港航公安管理体制改革尚未启动，港口公安这个历史遗留问题短期内还难以解决。

　　“该管的没管上”，“想管的也管不上”

　　大型港口的管理为什么会出现“政企分而不离”的尾巴？在杜麒栋看来，这是由于地方政府的港口监管部门没有行使好自己的职权，“该管的没管上”。

　　他进一步解释，实行“属地管理”后，地方政府的港口监管部门在港口规划建设、项目审批、安全评价与监管等方面都拥有职权。但是，一些地方港口监管部门没能履行好相应的职责，导致港口企业在这些方面缺乏监管，承担了本应由监管部门承担的职责。

　　“从监管来说，这是地方港口管理部门不到位造成的。”杜麒栋说。

　　而在严家其看来，大型港口企业往往是国企，而且行政级别比往往比港口监管单位高，导致地方港口监管部门在监管执法时面临“想管也管不上”的尴尬。

　　此外，由于大型港口对地方经济具有拉动作用，有的港口集团的董事长等领导职务会由港口所在地区的政府领导兼任，这也给港口管理部门的监管带来更大困难。

　　除行政级别较低以外，也有观点认为，地方港口管理部门对大型港口之所以“管不上”，更深层次原因在于港口对地方经济影响重大，而且国有港务集团在港口码头的运营中占据绝对优势，缺乏足够的市场竞争。

　　大连海事大学交通运输管理学院教授陈超表示，从上世纪90年代开始，随着工业化和港口贸易的发展，很多港口的吞吐量大幅提高。大型港口对贸易增长作用巨大，而且还能带动石化、物流等工业项目的增长，因此一些地方政府对大型港口的依赖尤为明显。

　　陈超表示，正是由于大型港口对地方经济作用巨大，所以才会出现一些大型港口“该管的没管上，想管的也管不上”的情况，并且由此衍生出很多港口行政管理中的“死角”。

　　“在涉及港口管理的具体问题时，地方港口管理部门往往要先征求港口集团意见，并对港口提供很多补贴，对港口的很多项目、监管也是一路绿灯，很多港口管理部门的人都自称‘给港口打工’。”陈超说。

　　此外，港口运营企业缺乏足够的市场化竞争，也被认为是造成港口管理“想管也管不上”的一大原因。

　　严家其表示，《港口法》明确了“一城一港”的要求，而在同一港口内可以有多个港口运营管理公司，所以并不存在港口资源被垄断的情况。但是由于从港务局转制而来的港务集团往往最先进入港口的运营，拥有先天优势，所以在港口码头经营企业中，它们往往实力最强，在港口经营中也占据绝对优势。

　　陈超认为，国有港务集团在各地港口经营中占据绝对优势的情况造成了港口经营缺乏充分的市场竞争，由此导致港口管理效率低下，并且增加了港口的安全隐患。

　　陈超还表示，另一个值得注意的问题是“港口的手伸得非常长”，国有港务集团的业务开始向港口产业链上下游延伸，通过在港区附近建立物流中心等方式，发展公路的集装箱运输。在他看来，这也给大型港口的监管带来了更多的困难。

　　港口管理问题尚未引起重视

　　面对历史遗留问题和各种新情况，该怎么管理情况复杂的大型港口？

　　杜麒栋认为，应该撤销大型港口内部自建的公安、消防体系，由当地公安、消防部门统一负责港口内公安、消防工作，或者将满足要求的港口公安、消防人员收归地方政府的公安、消防体系。

　　而作为港务集团的管理人员，徐明认为大型港口规模庞大，在消防安全工作方面有特殊需求，而且也有实力维持自建专职消防队的支出，应该保留港口专职消防队伍。“港口达到一定规模后，有需要也有能力，可以把消防功能‘内部化’。”

　　而对于港口码头经营由国有港务集团占据优势的情况，杜麒栋和陈超都认为应当进行市场化竞争的尝试。

　　杜麒栋认为，应该学习和借鉴香港、新加坡等地港口管理的模式，引入市场竞争机制，避免政企“分而不离”等问题。他还建议，选择一两个港口试点，将一个港务集团分离成几个企业，强化内部市场竞争，让一个大型港口内部的不同港区相互竞争。

　　关于港口市场化竞争，陈超认为是一个大课题：“一方面，港口对地方经济来说太重要了，既有的利益格局很难打破；另一方面，由于港口下放，交通部对港口的管理有限，而地方政府推进港口市场化竞争也会有很多顾虑，因此港口的市场化改革没有明确的政府推手。”

　　由于这两方面的原因，陈超认为推动和建立港口市场化，引入竞争机制很困难，“没有当地政府领导下决心（推动），是很难做到的”。

　　一方面，一部分港口内部竞争不充分，另一方面，还有一些港口面临着同质化竞争和重复建设问题。

　　据媒体报道，天津、河北两地港口岸线资源丰富，但由于两地距离较短，货源腹地有一定重合，港口定位模糊，重复建设较多，争抢货源的情况时有发生，由此造成港口产能过剩。

　　徐明表示，邻近区域的不同港口都可能会面临重复建设和同质化竞争。在他看来，相邻港口间应建立一体化协同机制，或者实现跨地区的港口企业兼并重组，避免“窝里斗”。

　　据媒体报道，浙江目前正在筹建浙江省海洋港口发展委员会，此前，浙江省交通运输厅还召开动员会，宣布成立“宁波-舟山港”管委会工作组，并且将成立统一的港口开发集团。

　　严家其认为，这可能是统筹港口资源的一种积极尝试。但在这一过程中“政府的手不要伸得过长”。

　　陈超表示：“目前港口管理最大的问题不是市场化改革的困难，也不是各方的利益博弈，而是大多数人都还没有意识到港口管理问题，地方政府也没有重视港口问题。”