媒体：十八大后信访“瘦身” 维稳功能被淡化

　　“不要认为到信访局就是诉苦喊冤的。”国家信访局相关人士说，国家信访局受理的来信来访中中，有15%本来就是建言献策的。

　　办信司是国家信访局业务量最大的内设机构，平均每天要处理2000多封信件，全国两会等特殊时期最高可达4000封，其中2/3的收信人是国家领导人。

　　维稳功能淡化

　　2015年10月14日下午，广东省信访督查专员工作座谈会在广州召开，广东省委常委兼秘书长林木声出席会议，他的另外一个身份，是广东省信访工作联席会议召集人。

　　如不留心，难以发现他身份的微妙之处，就是“信访工作联席会议”这个机构。今年6月之前，名字还叫信访突出问题及群体性事件联席会议，更名后去掉了“群体性事件”几个字。这不是广东省的创举，而是一场自上而下的变动，在中央层面，“信访联席工作会议”也作了同样的更名。

　　这意味着在我国已经延续了十多年的“信访突出问题及群体性事件联席会议”制度寿终正寝，“联席会议”从此不再具有协调群体性事件处理的职能，其维稳的功能被淡化。

　　2003年，新中国成立之后最大的一次信访洪峰出现，非正常进京上访的数量居高不下。在此背景下，中央成立了信访突出问题及群体性事件联席工作会议制度，并在全国推广，由政法委书记牵头，群众上访事项较集中的政法委、国土、教育等部门作为联席会议成员。河南一县级市信访局长告诉南方周末记者，当时省领导跟他们说，如果每个县一年发生一起非正常进京上访，全国近3000个县市区，那么北京一天就接待多少起非正常进京上访？

　　该信访局长说，出于“维护首都稳定”的考虑，各地的联席会议都有很深的“维稳”色彩，而中央在建立“信访突出问题和群体性事件联席会议”时，明确提出了“人要回去、事要解决”的要求。这种压力下，各地想方设法把访民接回当地，承担联席会议办公室职能的信访局，最终也就成了一个筐，什么都往里装，管了一些不该管的事情。

　　中共十八大之后，一系列信访改革举措被推出，一个很明显的特征是为信访“瘦身”，剥离一些本不该承担的职能，让信访回归本位工作。

　　最先推出的是“诉访分离”，提出了把信访纳入法治化的思路，此举意在厘清诉讼与信访的边界。但接下去的一个问题是，在行政体系内部，信访与行政复议、仲裁等如何厘清，由于大量应该通过复议、仲裁等法定途径去解决的投诉请求被当成信访事项，也增加了信访部门的工作压力。

　　2014年8月，国家信访局给37个信访量较大的如国土、民政等中央国家机关发函，启动了“通过法定途径分类处理信访投诉请求的工作”，今年这项工作已被列入国务院政府工作报告重点落实的工作之一。

　　目前，多个中央国家机关已经发布了分类处理的清单，明确了各项诉求应该走什么样的投诉渠道。人社部发布的清单，就列举了在该部可走的9条投诉请求渠道，包括仲裁、劳动保障监察、行政复议、申诉、政府信息公开、复核、举报、信访、司法等9项。民政部则列出了不同类型的投诉请求所对应的途径，如老百姓对孤儿生活费发放不满意，法定途径就是申请行政复议、提起行政诉讼，而现实中老百姓动辄是上访。

　　“诉访分离”“分类处理”之后，将“群体性事件”从联席会议中剔除，信访系统得到了进一步“减负”“瘦身”，今年以来，陕西、广东、内蒙古等地都开始将联席会议更名。

　　回归：当好“办信员”

　　一系列改革之后，近年的信访量明显下降。今年7月22日，全国信访工作制度改革交流推进会在深圳召开，广东省信访局长林耀明介绍，去年广东信访总量是34万件次，同比下降8.8%，到省里上访的人次下降了62%。

　　国家信访局局长舒晓琴提供的数据表明，去年到国家信访局上访的数量下降27%，今年上半年在此基础上又下降超过20%。与此同时，信访总量也在下降，去年全国信访总量下降4.4%，今年上半年下降了18%。

　　青海省信访局局长马骥告诉南方周末记者，这两年来，信访局的主要工作是回归职能，攻克越位的堡垒。国家信访局相关人士接受南方周末记者采访时称，在剥离了过去一些本不属于信访局的职能后，信访部门可以多对信访线索加以分析研究，做好领导人的参谋助手。

　　本月26日，中共十八届五中全会将在北京召开，其中一项议程是研究向“十三五”规划所做的建议。自今年7月20日公开这一消息以后，向国家领导人写信给“十三五”建言献策的就越来越多，写信中有普通老百姓、有高校科研机构的学者，也有国外的非政府组织。

　　这些信件大多数都是由国家信访局办理的。国家信访局相关人士说：“不要认为到信访局就是诉苦喊冤的。”他说，国家信访局受理的来信来访中，有15%本来就是建言献策的。而给领导人“办信”不仅是信访部门现在的一项重要职能，也还是信访部门最早的主要职能。

　　据南方周末记者了解，信访机构的雏形，最早可以追溯到1931年，在红军师以上单位建立的红军战士通讯处，士兵有意见，可以给首长写信，由红军战士通讯负责转交。现在，办信司是国家信访局业务量最大的内设机构，平均每天要处理2000多封信件，全国两会等特殊时期最高可达4000封，其中2/3的收信人是国家领导人。

　　办信司的每个处都有信息联络员，将本处最近来信反映突出的问题进行汇总。司里开碰头决定何种方式上报，重要的信件如亲朋故友、知名人士、海外华侨的信件可能会原件上报。有些信件就通过“摘报”的方式进行上报，但也不能一概而论，有时也要看信件内容的质量。

　　国家信访局的办信经验是，在那些“喊冤诉苦”的信件中，一些个案也能集中折射出一些共性诉求。2009年前后，不少人给领导人写信反映乙肝病毒携带者遭遇就业歧视，国家信访局觉得这是个涉及面很广的问题，信件内容转给了时任总理温家宝。2010年2月，人社部、教育部以及卫生部联合下文，明确取消入学、就业体检中的乙肝病毒检测项目，各级各类教育机构、用人单位甚至“不得询问是否为乙肝表面抗原携带者”。

　　一些当年名噪一时、关切社会热点的事件中，国家信访局也功不可没。2000年，湖北监利县棋盘镇党委书记李昌平，上书时任国务院总理朱镕基，反映“农民真苦、农村真穷、农业真危险”，信件首先就被送到了国家信访局，办信司觉得反映的问题具有普遍性，经过相关流程后，信件到了朱镕基手上。朱镕基批示后，时任湖北省委书记贾志杰、省长蒋祝平到监利开了现场办公会，出台了减轻农民负担的十大措施，并清退了政府的编外人员、公开拍卖了超编小汽车。

　　还要当好“研究员”

　　当好领导人的参谋助手，只做好“办信员”还不够，信访局要求办信司的工作人员还要当好“研究员”，能为决策提出具体的建议意见。今年非法集资的问题比较突出，国家信访局又对这一现象进行归纳分析后报送给了国务院相关领导，最后批给了银监会进行研究。

　　通过信访信息汇总，能分析出某一时期社会上老百姓主要关心什么问题，国家信访局的结论是，上世纪90年代，社会上关注的问题焦点主要在农民负担、国企改革、社会治安等方面。本世纪以来，环境污染、金融风险成了关注的焦点。十八大之后，又开始集中关注简政放权、收入分配、惩治腐败等方面的问题。

　　过去，国家信访局曾就相关问题进行过调研分析，也摸索出了一套工作方法。一般会从相对集中的问题当中预判出一些影响面较大的进行调研，调研时跟地方和相关部委亦有沟通，这类调研不仅是将问题报给相关的领导或机构，还会提出处理的意见建议，甚至建议出台新的政策。

　　上世纪五六十年代，四川、湖北、贵州、云南等地建立了不少公益性水库，发展市场经济之后，有些水库搞水电开发开始有效益，但原来的水库移民生活得比较艰辛，为此发生过一些群体性事件。2006年以后，国家信访局对来访信息进行梳理，并与发改委、水利部、三峡办等部门进行沟通，将调研情况报给国务院，提出了补偿建议，被国务院采纳。

　　某种意义上来说，国家信访局也发挥着类似“第二研究室”的作用。国务院2005年制定的信访条例中已经明确规定，信访机构的职责之一，是研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级政府提出完善政策和改进工作的建议。最近，国家信访局最关注的问题有，已经制定的方针政策的执行情况，群众生产生活中遇到的问题，此外党政领导干部的违法违纪行为也会关注。

　　作为信访理论研究者，北京市信访矛盾研究中心主任郑广淼对信访局的“第二研究室”功能进行了进一步理论升华，他觉得随着一些职能的剥离，今后信访机构可以朝特色智库的方向转型，为党政部门提供决策参考。

　　郑广淼认为，信访向特色智库转型，并不是说原来的接信、接访的工作就不做了，而是要清楚机构的功能定位是什么。他说现在提倡的阳光信访、网络信访等都是从工具层面提出的改革，没有涉及信访机构的功能定位，“智库就是一个比较清晰的定位”。

　　北京市信访矛盾研究中心也是国家信访局的理论研究基地。郑广淼说，中心在2013年就提出了这一观点。与传统的智库相比，信访部门掌握了一些信访数据，包括大量的信访和社会矛盾问题研究素材，这些都为党委和政府的决策提供了第一手材料。就传统的党政部门来说，大多也是作为决策机构存在的，很少发挥咨询功能，而“大数据”时代对政策量化分析的日益重视，又为信访机构建设成为特色智库提供了契机。

　　但郑广淼也认为，各级信访部门面临的问题不一样，市县信访部门可能更多地要解决实际问题，转型为智库未必现实。但国家和省一级的信访部门相对更超脱，研究力量也更强，向特色智库转型起来会更容易。