中国城镇化面临哪些挑战

　　在CIDEG成立十周年庆典暨学术研讨会上举行了“中国经济发展与城市化”专题研讨会。国家发改委城市中心规划院院长张国华、中国人民大学经济学院教授陶然、北海道大学名誉教授越泽明等就中国的城镇化发展提出了自己的见解。

　　张国华：中国城镇化面临哪些挑战

　　张国华表示，中国城镇化趋势是从土地城镇化走向人的城镇化。

　　他认为，过去中国城镇化是靠高价的居住用地和商业用地，对冲掉低价的用地完成城市快速发展的过程，这造成居民收入较低，但同时却面临较高的房价。而现在解决人的城镇化要解决“三高”成本，即高物流成本、高市场交易成本和高生产性服务业成本。

　　张国华认为，中国新型城镇化进程中面临不少挑战，第一个挑战就是如何认识在城镇化过程当中人口和土地的关系。

　　张国华说，前段时间有个院士提到，中国进入城市的人口应该是三四亿，为什么会出现这个数字？因为在我们的城市规划里有一个惯例，一人需要100平方米的建设用地。而中国香港的人均建设用地只有18平方米，新加坡有较高的工业结构，新加坡的建设用地是54平方米。未来我们的发展过程中，如何从中央政府到地方政府，从理论界到各个方面，打破这个100平方米的用地，需要战略思考。

　　第二大挑战来自城市主导发展模式的选择上。

　　张国华称，我们出现了不少“鬼城”。“鬼城”中，比较有名的是天津的于家堡，它的目标是要作为环球最大的以金融服务业为主导的CBD。我们回头可以看一下，天津于家堡西南边是天津的塘沽开发区，是一个制造业的区位，不是生产服务业的区位，政府在这样的区位大量投资，没有遵循工业或者说我们的产业空间发展区位这种经济规律，必然会受到市场的惩罚。

　　他认为，制造业的发展，一定是向成本洼地集聚，而生产性服务业的发展，一定是要素高聚集区。未来以土木建筑为专业的这种城市规划学界，要加强对政府决策的影响力，这是一大挑战。

　　张国华说，中国也面临着经济学和我们的城镇规划如何结合起来、走一条知行合一的道路的问题。

　　他表示，下一步国家在新型城镇化过程中，经济学理论如何解决经济学的空间性值得重视。同样搞城市规划的人也要从经济学的角度去考虑。经济学理论和工程融合起来才是将来的道路。

　　陶然：中国城镇化的增长模式

　　陶然在研讨会上阐述了中国城镇化的增长模式。

　　他说，地方政府通过投融资平台公司和国企向银行借钱，用于征地做补偿。然后地方政府以优惠的土地价格招商引资，吸引出口导向型的制造业部门。由于制造业给地方政府缴纳的税收有限，且地方政府往往还出台税收优惠政策，因此地方政府主要靠制造业带动本地服务业和房地产业的发展，来增加地方财政收入。

　　陶然称，简单说就是地方通过吸引制造业来带动服务业和房地产业的发展，形成一个循环，而中央政府也在推动企业增加出口，使得地方一波一波地来完成这样的循环。因为我们的生产要素很便宜，汇率不高，出口很强，有贸易顺差，导致人民币增值过于缓慢，热钱涌入，形成房地产泡沫。

　　他接着表示，由于出口导向的制造业的大规模发展，上游国有垄断的服务业部门拿到高额利润，并能获得大量贷款，一部分它们拿了贷款投入到房地产市场炒作，这就是中国上世纪90年代末以来的城镇化增长模式。

　　陶然认为，这个模式导致中国的工业开发区遍地开花。

　　“但到2009年时这个模式就玩不动了，因为出口不行了。出口不行了以后，我们采取了大规模的信贷和刺激政策，这和日本上世纪80年代末日元升值以后进行刺激是完全一样的，当然效果会更糟。这时候大量的钱释放给政府和央企，包括高端服务业部门，地方政府在这个过程中就建了更多的工业开发区。”陶然说。

　　出口低速，产能严重过剩，为什么还建开发区？因为大规模的流动性，很多三四线城市房地产大规模建设，房地产价格上升给地方政府造成财政幻觉，让地方政府觉得有钱、没问题，可以建一些开发区，做产城融合，夯实基础。

　　“所以不当的财政造成财政幻觉，反正政府鼓励我借钱，都是国有银行，如果还不了，中央不可能看国有银行倒闭，这是道德风险导致的地方政府的债务从5万亿元到了10万亿元，官方估计的是20万亿元，但实际远远超过这个数目。”陶然说。

　　他表示，要打破这个增长模式，需要打破上游工业和高端服务业部门的垄断，并改革土地制度。

　　陶然建议，在人口流入地的主要城市，在城中村和城郊村应允许本地村民交一部分公益金给外地人盖出租房，出租房只能租不能卖，这样出租房暂时不会冲击市场，让外地农民工夫妇可以在这里住下来，并收取一些出租房所得税，另外还能消化建材、水泥等产能。

　　越泽明：大城市和中小城市应协调发展

　　越泽明在研讨会上表示，目前中国城市发展政策上有一个分歧，就是发展大城市和发展中小城市是不是对立的。

　　他认为不应将大城市和中小城市发展相对立，而应将它们作为一个城市群看待，让大城市支持中小城市发展，从而使得大小城市的发展协调起来，得到整体的发展。

　　越泽明认为，目前中国的城市规划只是在单个城市规划，并没有从一个城市群的角度来做规划。

　　“目前中国对大城市群方面的土地使用、产业发展、环保措施等的规划是不健全的。用一句话来说，各个政府部门、各个地方政府并没有一个愿景。比如说像京津冀地区缺乏一个整体的城市发展规划，所以需要有相应的体制和组织结构来制定规划、推进实施。”越泽明说。

　　去年，国务院已成立京津冀协同发展领导小组及相应办公室，来推动京津冀一体化发展。在此越泽明认为，京津冀协同发展领导小组的功能要强化，并在决策中应该反映专家意见。

　　越泽明表示，大城市群的交通不能过度依赖汽车。目前中国城市发展有一个大的缺陷，就是大家都在拼命修地铁，而城市的地铁和长线的铁路之间并没有贯通起来。另外城市的铁路新设车站都是城市的中心，而一个城市应该有几个副中心，像北京中关村就是学术中心类别的副中心，新车站应考虑设在这些副中心。

　　对于当前中国推行的经济改革，越泽明认为土地制度问题很关键，尤其是土地定价。

　　越泽明说：“中国城市土地和农村土地的制度是不一样的。土地制度和户籍制度其实是绑在一起的，是联动的。”

　　越泽明接着说，中国已经有一个土地的使用权的概念，这跟英国一样，英国的土地属于王室，但对于土地的买卖或者根据土地的收益，银行可以提供贷款，所以对于土地是有定价的，有地价存在。另外全球的许多国家的中央政府的财源基本上都是来自对土地和建筑物的税收。

　　“现在中国所欠缺的，就是通过市场的原理来很好地给土地定价，而且不应区分城市和农村。如果这么做的话，对于农民的土地补偿问题，还有城镇居民的土地的交换出售，都会变得更加容易。”越泽明表示。

　　越泽明称，从专业角度来看的话，中国好像还没有着手去解决这个问题。而这个问题的解决，最终对京津冀一体化的发展包括解决环境问题工厂的搬迁、对于原先农民的生活补偿保障，都是必不可少的。但是解决这个问题还要靠对土地从经济市场的角度来予以思考。