25年来第一次 全国人大检验“民告官”成效

　　编者按今天下午，最高人民法院院长周强向全国人大常委会作有关行政审判的专项汇报，这在行政诉讼法实施25年以来还是第一次。而立案登记制、新行政诉讼法恰好施行半年。如何看待行政审判的现状和方向？

　　哪个地方、哪个领域积压案件越多，立案数量增长就越多。“法院主动打电话联系当事人，说原来不给立案，现在可以了，赶紧来吧。”

　　国家发改委、住建部、食药监总局等部门被告得遍地开花，在全国巡回应诉。

　　律师王才亮的个人感受是，原告胜诉数量确实有所增加，“但那是因为案件基数大了，胜诉率基本没变”。记者 | 滑璇 编辑 | 苏永通

　　来源 | 2015年10月29日《南方周末》

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　　2015年11月2日，十二届全国人大常委会第十七次会议，最高人民法院院长周强将对行政审判工作做专项汇报。自1990年10月1日行政诉讼法施行至今，这还是第一次。

　　此前的25年里，中国的行政诉讼从无到有，开启了从司法角度规制行政权力的进程。2015年5月1日，新行政诉讼法施行、立案登记制全面实施，又让中国步入了“民告官”2.0时代。

　　选择这个时间点汇报，不无深意。

　　1有的省份行政案件涨了7倍2014年10月23日，十八届四中全会决定提出，变立案审查为立案登记；9天后通过修改的行政诉讼法，成为第一部，也是目前唯一一部明确写入立案登记制的诉讼法。

　　“实际上，立案登记制主要就是为了解决行政诉讼的立案难，因为民事诉讼，特别是刑事诉讼中的立案问题并不突出。”清华大学法学院教授何海波认为，检验立案登记制和新行诉法的实施效果，行政案件立案数量的变化是一个重要指标。

　　仅从数量上考察，新法的作用可谓立竿见影。

　　在新行诉法和立案登记制同步施行的第一个月，全国法院行政案件的立案数量同比增幅221%，远高于民事、刑事、行政三类案件的总体增幅29%。其中，天津法院的行政案件立案数量同比增长752.40%，山西法院同比增长480.85%，上海法院同比增长475.86%。

　　不过，巨幅增长的案件数量，不全是新行诉法带来的结果。今年5月，四川雅安一起由征地公告引发的行政诉讼中，4名原告发起的共同诉讼被法院强行拆成4个单独诉讼，分别立案。这样的拆分在全国其他地方，也并不罕见。

　　“所以你要挤出案件数量方面的水分。”北京圣运律师事务所律师邓海凤为南方周末记者分析，5月以来的新增行政案件中，有些是原告受到法律鼓励新提起的诉讼；有些是法院为了凑数，生拉硬拽的结果；还有许多是多年以来的积压案件。邓海凤手中就有一起案件，在立案阶段卡了2年，今年5月终于立案成功。“还有的地方，法院主动打电话联系当事人，说原来不给立案，现在可以了，赶紧来吧。”

　　北京才良律师事务所律师王才亮对此表示赞同，“其实，往往哪个地方、哪个领域积压的案件越多，立案数量增长得就越多。”

　　不久前，最高人民法院副院长江必新接受媒体采访时透露，2015年5月至8月，涉及国土资源的纠纷共有11622件，比2014年同期上升83.3%；城市建设案件新收案14605件，比去年同期上升98.8%。而在许多学者和律师眼中，涉及国土资源、城市建设的行政诉讼正是多年来立案方面的老大难。

　　半年来，尽管行政案件数量飞快增长，但行政审判庭的人员配备却少有变化。江苏南通某基层法院的行政庭有3名法官，过去，一个庭一年的案子只有个位数，今年预计诉讼数量将会超过400件，加上非诉类案件总数可能突破600件。

　　虽然在一些地方法院，行政庭案件瞬间爆仓，但从全国总体情况来看，法官似乎还忙得过来。最高法院数据显示，目前，全国各级人民法院共有行政审判庭3130个，从事行政审判的法官8912人。

　　“今年的行政案件应该会超过20万件，但平均下来，每个法官每个月只办不到两个案子，以后再增加也不会超过每月四五个。”北京大学法学院退休教授姜明安告诉南方周末记者，很多民事法官一年要办三百多个案件，平均下来一天一个，“所以比较来看，行政庭的法官并不算少。”

　　2各地受案范围差异很大此次行政诉讼法修改的另一大变化，是受案范围的扩大。

　　新法第十二条明确列举了12类可诉的行政行为，包括涉及土地、矿藏、水流等自然资源所有权或者使用权的，涉及农村土地承包经营权、农村土地经营权的，涉及抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的行政行为等等。

　　姜明安把第十二条分为三个层次：第一层是前11项的列举范围；第二层是第12项，也就是侵犯人身权、财产权的行为；第三层则是“可以提起诉讼的其他行政案件”这一兜底条款。

　　“新法实施过程中，各地在受案范围上差异很大。”姜明安说，有些法院只执行到第一层，有些能到第二层，但基本没有哪个法院按照范围最大的第三层受案。尤其是因为一些敏感事件提起的行政诉讼，法院一般不会受理。“他会告诉你，这个属于政治决定，不在行诉法列举的范围之内。”

　　将行政协议纳入受案范围，也引发出了新的问题。新法第十二条规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，公民提起的诉讼，法院应当受理。

　　“现在法条里只列举了两种协议，但其他一些争议案件，比如国有土地使用权出让、转让协议到底算不算，仍然没有明确。”中国政法大学副校长马怀德向南方周末记者表示，此类合同引发的争议很多，过去属于民事案件范畴，“如果它属于行政协议，今后可能都要转成行政案件。”

　　对于马怀德的疑问，各地法院和行政机关的态度差别很大，整体处于一种摸索状态，就连最高法院内部的认识也不统一。“所以，现在的司法解释亟须更加细致、明确，对这些新出现的问题逐一明确。”马怀德说。

　　此外，新行诉法将规章以下级别的规范性文件列入一并审查的范围。“也就是说，对行政行为不服的，可以对行政行为所依据的红头文件提出一并审查的要求。”马怀德解释。比如，北京的司机违反单双号出行规定，在停驶期间出行被罚，不仅可以对行政处罚决定提起行政诉讼，同时还可以要求法院一并审查处罚依据，即《北京市人民政府关于继续实施交通管理措施的通告》。

　　“但是有些红头文件，没有发生行政行为就让老百姓的权益受到了损害，这样的事情没办法起诉，只能打掉牙齿往肚里吞。”姜明安说。

　　3行政机关压力倍增新行诉法中有几个条款备受公众瞩目，第三条第3款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”便是其中之一。

　　实际上，2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》便鼓励行政机关负责人出庭应诉，但法律上一直缺乏相应规定。这一次，规范性文件中的倡导终于升格，“告官不见官”的独特现象或可破解。

　　2015年1月30日，北京市平谷区王辛庄镇大辛寨村民委员会以侵害土地使用权为由，起诉区政府，要求撤销已颁发的国有土地使用证。当天上午，平谷区区长姜帆身穿深色夹克出现在被告席上。

　　“其实领导干部出庭，很多问题很好解决。有些原告看到市长来了、区长来了，当时，气就能消掉一半。”姜明安向南方周末记者表示，如果领导在法庭上能讲事实和法律，很多当事人和律师也能听得进去。

　　“不过，新法中机关负责人应诉还有后半句，‘不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭’。这一条的底线，是必须有行政机关自己的人在法庭应诉，不能只请律师出庭。”何海波说。

　　为了达到这个要求，有些行政机关派出巡视员、调研员等非实职领导专门负责出庭；有些行政机关派出的应诉人员对案情不闻不问，在法庭上一言不发，只是一个充数的“稻草人”；王才亮在某地方法院开庭时，甚至见过被告行政机关的工作人员当场睡着。

　　如果说，负责人应诉尚有执行弹性；那么，复议机关坐上被告席，则没有任何伸缩空间。

　　今年5月以来，国家发改委、住建部、食药监总局等部门被告得遍地开花，在全国巡回应诉。因为在新行诉法中，无论复议机关是否维持原行政行为，都将成为行政诉讼的被告。“所以，只要是经过部委复议的案件，它都要负责应诉。”马怀德说，法条中的这一点变化，已经开始在现实中发酵。

　　在很多地方，国家部委陪同省级职能部门，省级部门陪着市级的对口机关，市级机关又陪着县里的相关单位，层层对应，共同出庭。

　　巨大的应诉压力面前，那些容易成为被告的中央机关纷纷想出应对之策。有的聘请律师、学者，成立了法律顾问团；有的从省级机关借调人才，处理诉讼事宜；还有的专门设立了事业编的法律事务中心，集中应诉。

　　但是，有些地方的法院并不认可事业编人员的应诉资格，认为这违背了行政机关“自己人”出庭的底线。面对这样的法院，法律事务中心便以准备答辩状、收集证据材料等庭外工作为主，辅助行政机关开庭应诉。

　　“老行诉法规定，复议机关维持原行政行为的，做出原行政行为的行政机关为被告。但这给了复议机关一种机会主义的选择，很多复议机关抱着多一事不如少一事的态度，能维持就维持。”何海波曾对1999年至2014年的行政复议结果做过统计，维持、驳回复议申请的，从1999年的50%多逐步增加到2014年的接近70%；相形之下，撤销、变更、履行、确认违法的复议比例几乎一路走低，从接近30%下降到10%。

　　“所以修法时，我们价值追求是比较单向的，只想逼着让复议机关认真解决问题、发挥复议职能。”马怀德说，至于今天的局面，当初并没料到。

　　4胜诉率基本没变？在起诉与胜诉之间，告官的公民要跨越太多门槛。

　　多位律师、学者向南方周末记者表示，今年5月以来，法院对行政诉讼裁定不予受理、裁定驳回起诉的数量明显增多。此外，撤诉、调解等庭外解决方式，很有可能成为一起行政诉讼的最终结局。

　　过去，除赔偿诉讼外，其他类型的行政诉讼不适用调解，动员原告撤诉就成了法院的一种工作方法。据何海波介绍，自行政诉讼法实施至今，行政诉讼的撤诉率波动较大，但从未低于30%，最高时可达57%。

　　“我们把撤诉、调解合称为协调解决，对于那些原告有一定道理、法院又很难判决的案子，就容易采用协调解决的处理方式。”何海波告诉南方周末记者，在王胜俊法院时期，行政诉讼协调解决的比例一度达到49%；2013年后，降到了30%左右；以后，随着行政诉讼法扩大可调解的范围，此类案件可能还会增加。

　　至于那些留在法院解决的行政诉讼，原告胜诉的能否同步增多？对此，律师王才亮的个人感受是，原告胜诉数量确实有所增加，“但那是因为案件基数大了，胜诉率基本没变”。

　　最近几年，行政诉讼的胜诉率处境越发尴尬。2014年11月，最高法院行政庭副庭长王振宇曾对媒体表示，10年前，行政诉讼原告胜诉率占到30%左右，“近年来基本是10%以下，6%、7%的样子。有些省份甚至只有2%。”

　　即使案件胜诉，原告的诉求也未必能够实现，纠纷也未必可以解决。“打官司，一审赢了可能还有二审，还有再审，而行政诉讼还会碰到一个特殊问题。”何海波说，法院判决撤销某个行政行为后，行政机关可能还会做出新的行政行为；当事人如果不服新的行政行为，还可以到法院起诉。“有时候，一件事像翻烧饼一样，能在法院和行政机关之间来回四五次。”

　　河南焦作就发生过这样的案件，原告自称对一处房屋拥有产权，但被告房管局却把产权证发给了第三人。法院虽然一次又一次判决撤销了房管局的发证行为，但原告和第三人依然不肯放弃，不停地提起行政诉讼、民事诉讼。十年之后，最初的原告手握28份裁判文书，还在上诉。

　　中国行政诉讼大事记整理 | 苏永通◇【行政审判有法可依】1982年，《民事诉讼法（试行）》规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定。”许多单行法律、法规也开始赋予公民、法人和其他组织不服相应行政管理行为可向法院提起诉讼的权利。

　　◇【建立专门的审判庭】1986年，湖北省武汉市中级人民法院建立全国第一个行政审判庭，全国各级法院开始建立行政审判庭，1988年，最高人民法院设立行政审判庭。

　　◇【中国民告官第一人】1988年，农民包郑照因不满强拆，状告温州市苍南县政府，以败诉告终。

　　◇【行政诉讼制度确立】1989年，行政诉讼法通过，并于1990年10月1日起施行。

　　◇【规范行政权的法律】1994年，国家赔偿法通过；1996年行政处罚法通过；1999年，行政复议法通过；2003年，行政许可法通过。

　　◇【行政诉讼法大修订】2014年，行政诉讼法大幅修订并通过，立案登记制确立，两者均于2015年5月1日起施行。

　　◇【跨行政区管辖试点】2013年，最高人民法院下发通知，在全国部分中级法院辖区内探索行政案件跨行政区划集中管辖。2014年起，一些铁路运输法院陆续改造为跨行政区划法院，重点之一是管辖行政案件。