专家分析：并非都是闲置资金
《中国经济周刊》记者 王红茹 | 北京报道
近日，中金公司分析师一篇名为《政府储蓄持续增加大幅拖累经济增长》的文章在网上广泛传播。文章指出，截至今年9月底，政府机关团体存款接近21万亿元，较2011年底增加10万亿元，其增速比名义GDP增速高了10个百分点。
文章中提出，政府储蓄意味着大量资金闲置，造成资金使用效率的低下和资源浪费。增加的政府储蓄是财政支出的漏损，进入实体经济的支出远低于账面支出，在当前经济低迷的情况下，致使积极财政政策的效果大打折扣。
21万亿，这个数字是中国政府为应对2008年金融危机，推动经济增长所推出的4万亿投资计划的5倍多。很多人疑惑：这些政府储蓄是应该趴在账面上，还是该拿出来用于经济发展？
财政部财科所公共资产研究室主任文宗瑜向《中国经济周刊》记者表示，我国GDP总量是60多万亿元，今年将接近70万亿元，“人吃马喂”所有开销算下来，21万亿不算多。此外在机关团体存款中还有一部分是与军队相关联的费用，还要考虑维持军队的费用，“总体看，政府存款这部分资金服务经济发展虽然有空间，但空间不是特别大。”
“政府机关团体存款21万亿元”表述有误
《政府储蓄持续增加大幅拖累经济增长》一文中提出，截止到今年9月底，政府机关团体存款接近21万亿元，并且将经济增速放缓的原因，指向过多的政府存款。
“21万亿”这一数据一出，就被中外媒体广泛引用，影响力极大。
记者在中国人民银行公布的《金融机构本外币信贷收支表》上找到了相关的数据来源。统计显示，政府存款包括财政性存款和机关团体存款，截止到今年9月底，财政性存款为4.1万亿元，机关团体存款为20.99万亿元，两个数据加起来共有约25万亿元。统计表后面的注释中并未对于机关团体的构成给出相应的解释。中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华直截了当地向《中国经济周刊》记者指出，《政府储蓄持续增加大幅拖累经济增长》一文简单地将21万亿元机关团体存款表述为“政府机关团体存款”并不准确。
汪德华介绍说：“财政性存款主要是指政府部门的存款余额，而机关团体存款是指机关、人民团体的存款，包括医院、学校、协会、事业单位等。这是两个不同的概念，不能混为一谈。‘政府机关团体’的说法，易让人误以为其主体是政府机关。而事实上，‘机关团体’的主体是各类事业单位、人民团体。而且，‘机关团体’存款的主要来源并非一般公共预算财政资金，后者的存量资金已体现在‘财政性存款’之中。”
4.1万亿元财政性存款相比从前已有所下降
那4.1万亿元的财政性存款又从何而来？其实，“财政性存款”的另一个官方称谓叫“财政存量资金”。
所谓财政存量资金，通俗地说就是在历年预算中已安排的财政支出，但未在当年实际花掉，不断积累下来的财政资金。财政存量资金主要体现为年末国库在央行的存款，以及其他财政专户或部门账户里的存款。
统计显示，2010年—2014年年末，财政性存款分别为2.5万亿元、2.6万亿元、2.4万亿元、3.0万亿元和3.5万亿元，基本上呈逐年上升趋势。
出现如此大规模财政性存款的原因有诸多方面。汪德华向《中国经济周刊》记者分析，一是正常的制度安排，如中央预算稳定调节基金等要求存下来的资金，但这类资金量较小；二是财政收入中专款专用类资金较多，如各类政府性基金在制度上就要求不能安排他用，容易沉淀下来；三是每年预算安排的资金，但当年无法使用，只能不断结转到下一年。
事实上，使用财政资金有诸多要求。据记者了解，目前很多政府投资项目有很多前置性审批，比如环保的评估等都需要时间，这样就导致近10年政府投资的支出渠道不太畅通。此外，由于现在花钱比较严格，受到的约束比较多，预算执行比较慢，也会产生花不掉的情况。所以在账面上就呈现出了财政性存款不断增加的现象。
“大规模财政存量资金的存在，一方面反映了现行预算制度中专项支出、专款专用支出、采取挂钩机制的法定支出比重过高等制度性原因，另一方面反映了预算编制的准确性、科学性不够，预算执行约束力不强等管理上的原因。”汪德华说。
为盘活财政存量资金，近几年，国务院和财政部已出台多项政策，加大努力使“闲置”的政府资金发挥作用。
盘活财政存量资金，是国务院在2013年年中举行的国务院常务会议上首次提出的。之后，在2014年年末出台的国办发〔2014〕70号文，将盘活财政存量资金工作从财政层面提升到政府层面。2015年年初，财政部对中央和地方盘活财政存量资金工作分别出台落实文件，明确相关标准，布置相关工作。今年3月，财政部各地专员办还组织了专项检查，督促地方加大工作力度。4月1日，李克强总理主持召开国务院常务会议，将盘活统筹沉淀的存量财政资金的重要性提升到一个新的高度。国务院常务会议要求，要抓紧出台方案，完善相关规定，对统筹使用沉淀的存量财政资金建立任务清单和时间表，对工作不力的严肃追责。
但是，在政策密集出台后的当下，陡然间冒出了“21万亿”这一数据，难免让人产生出台的相关政策是否真正起到了作用的疑惑。
“其实，到目前为止，财政存量资金持续上升的势头已经被抑制。”汪德华说。
汪德华的判断并非没有依据。央行《金融机构本外币信贷收支表》统计显示，财政性存款在2015年的前9个月基本维持在4万亿元左右的规模，上下略有浮动，总体呈下降趋势。
“今年财政存款的情况相比去年已经好了一些，以9月份数据为例，往年财政存款都在上升，今年9月份的财政存款较2014年已经略有下降。” 汪德华说，今年是新预算法实施的第一年，中央对盘活财政存量资金高度重视，审计署也将其作为稳增长政策审计的重点内容之一，政策还是起了一定作用。
政府存款并非都是资金闲置
中金分析师的文章指出，政府储蓄意味着大量资金闲置，造成资金使用效率的低下和资源浪费。增加的政府储蓄是财政支出的漏损，进入实体经济的支出远低于账面支出，在当前经济低迷的情况下，致使积极财政政策的效果大打折扣。
“资金闲置”的说法也让学者提出异议，文宗瑜向《中国经济周刊》记者表示，21万亿元机关团体存款不能被称为闲置资金，这些资金是有特殊用途的。“这部分钱是提供公共产品和公共服务的，如果投资出去，会把整个社会节奏打乱。”
中金分析师的报告还提出，2012年—2014年每年增加的政府储蓄占GDP的3.2%～3.8%。政府储蓄大量增加，而不是将收入更多地用于开支，势必对经济增长有拖累作用。假设政府储蓄增速降到名义GDP的增速，根据在《减轻税负优于增加政府支出》报告中测算出的中国财政支出乘数1.08，那么，2012年后每年额外增加的政府储蓄（占GDP的1.4%～1.8%）拖累GDP 1.5%～1.9个百分点。
政府存款是否对经济增长有拖累作用？学界对这一问题的看法不一。汪德华认为，机关团体花钱放缓，会影响总需求，对经济增长存在一定拖累作用。但简单认为经济形势需要，政府可以一纸命令，让各类机关团体加快资金使用，这是不对的，会干扰整个公共部门管理体系。这种看法没有准确理解机关团体存款的性质，误将其视为与一般公共预算资金性质相同。释放财政存量资金，而非机关团体存款，才是宏观经济政策的着力点。
对于机关团体存款，文宗瑜认为这个钱不能大动。在他看来，目前我国的130万个事业单位均属于机关团体。而机关团体中有很多预付款，比如医院收取的押金、学校收取的学费等费用很多是要支出去的，是没办法盘活的，如果全拿出来单位就运转不动了。“假如你是清华大学的校长，看账目上有10个亿，你给借出去了，但是到了年底，教师的工资一天都不能拖，如果到时拿不出钱来，会出事的。”
除了巨额的机关团体存款，大家的关注点还集中在4.1万亿元的财政性存款上。
事实上，财政性存款在所有国家都会或多或少地存在，但是，中国的特殊性在于存款的规模特别大。因此，“盘活财政存量资金”在当下的中国意义重大。
汪德华认为，盘活财政性存款的思路和方向，一是要抑制新增存量资金；二是将过去已安排但未发生实际支出的存量资金，真正花掉，或重新安排支出，让财政资金进入实体经济，起到扩张总需求的效果，以期达到宏观经济上与财政赤字一样的效果。
但是，对于4.1万亿元的财政性存款是否需要盘活，文宗瑜有不同的看法。
“4.1万亿元财政性存款是政府履行自身职能、迫切需要时可借助的资金，有这么多存款是正常的。”文宗瑜给记者算了一笔账：我国一年的财政收入差不多是13万亿元左右，再加上国债大概是14万亿元，把这14万亿元分到四个季度中，每季度3.5万亿元左右，基本上能对得上。
“这其中包括‘人吃马喂’、供水电气热、基本维修等诸多事项，所以这个钱不能全投出去，应该是有智慧地拉动经济增长，但这个量很少，不会超过5000亿到8000亿。”文宗瑜说。
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