问诊“城市病”：北京欲守住2300万人“底线”

　　时隔37年，中央城市工作会议即将召开，其被称为改革开放以来的第二次最高规格的“全国城市工作会议”。上一次“全国城市工作会议”召开是在1978年，中共中央下发了《关于加强城市建设工作的意见》，基本厘定了此后约30年时间中城市建设和发展工作的基本思路。目前，中国城镇化率已经达到55%，超过50%则意味着从“农村社会”迈向“城市社会”，这势必带来城市发展模式改变，社会和经济管理方式转变、人口政策变化等，这将促进城市发展理念、规划和管理体制等一系列改革。

　　本报记者 李伯牙 北京报道

　　导读

　　在新的形势下，中国城市发展进入一个转折节点，如何既加快城市化进程，又提高城市发展质量，成为困扰很多城市的矛盾问题。

　　近日有媒体引述权威人士消息称，全国城市工作会议即将召开，议题或包括城市规划、房地产政策、城市基础设施建设、城市人口规模等方面。

　　1978年全国城市工作会议召开，中央发布《关于加强城市建设工作的意见》，为改革开放后中国城市发展定下基调。其中提出的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，一直影响着中国的城市发展。

　　37年后，中国城镇化率已经超过50%，去年这一数据为54.77%，进入城市化加速期。但是，随着一些城市交通拥堵、人口膨胀、房价急升、城市污染等问题日益严重，“城市病”现象困扰着城市的发展。

　　随着城市化进程加快，很多地方政府热衷于开发新城新区，试图疏解老城区人口、产业、功能等，缓解城市发展中的矛盾。但有些城市不严格遵守规划，进行无序扩张，导致空城、鬼城频现，引发舆论热议。

　　在新的形势下，中国城市发展进入一个转折节点，如何既加快城市化进程，又提高城市发展质量，成为困扰很多城市的矛盾问题。

　　“城市是中国经济社会发展的缩影，而且问题复杂，不是住建部或少数几个部门能解决的事情，需要高层综合协调。”中国城市经济学会副会长牛凤瑞告诉21世纪经济报道记者，如果全国城市工作会议召开，会对中国的城市发展有指导意义。

　　城市病如何防治

　　在北京，上下班高峰期的地铁拥挤不堪，甚至有人调侃在地铁里都能把人挤成照片。

　　据北京市统计局数据，2014年末北京常住人口2151.6万人。这些年来北京市为了控制人口，运用了各种手段，既有行政手段也有市场手段。

　　在刚结束的北京市委十一届八次全会上，提出十三五期间要严格控制人口规模。北京市委书记郭金龙在会上表示，人口无序过快增长，是北京“大城市病”的重要原因。此前，京津冀协同发展规划纲要中明确提出北京市2300万的人口控制目标，这成为必须坚守的底线。

　　随着城市化加快，大城市人口规模迅速增加，原有的城市基础设施及规划空间难以承载过多人口，导致各种“城市病”出现。此外，人口的迅速集中对资源环境的承载也提出挑战。

　　以北京为例，人均水资源量远低于世界平均水平，人均水资源占有量只有100多立方米。在南水北调通水之前，北京已经多年超采地下水，形成大片地下漏斗区，甚至导致一些地区发生地质沉降。本地水资源无法满足城市供应，北京多次从河北等周边一些地区调水，但由于同处缺水地区，河北自身的水资源量也并不丰富。

　　除了资源承载压力之外，北京市还面临着严峻的环境压力。随着京津冀城市群的发展，近些年来空气污染严重，城市雾霾现象频发。尤其是首都北京，在交通和环境压力之下，使用各种手段试图缓解矛盾，如汽车摇号等。

　　但是，在中国城市化加速发展的背景下，这些控制手段能起多大作用，北京的人口规模能否控制得住，都是很难说清楚。

　　牛凤瑞认为，中国目前的城市化率虽然超过50%，但其中还有半城市化的问题，有一些水分。在他看来，中国这么大的人口规模，城市化发展空间还很大，有30个百分点的提升空间，即使城市化率超过80%，仍有两亿多农村人口。

　　人口继续向城市涌入，还有一个问题急需解决，那就是户籍问题。这些年来户籍政策争议从未停歇，很多农民工无法变为市民，隔的就是一道户籍的门槛。户籍制度的改革，牵涉到公共服务、公共资源均等化的问题，这涉及到阶层、区域之间的利益再分配。

　　当然，一些中小城市为了发展壮大，进行户籍制度改革，打破了城市化的门槛。山东省政府参事、山东省政协常委、山东建筑大学教授邓相超对21世纪经济报道表示，除了一线城市，其他城市都处在“抢人”的阶段，看谁能抢先一步在户籍和其他措施的改革上超前，聚集了人口就具备了“第一资源”，城市才能发展。

　　避免城市无序扩张

　　当然，不是每个城市都能抢到人，有些地方为了加快城市建设，规划一大批新城新区而入住率不高，被称为空城、鬼城。

　　改革开放37年，中国的城市发展已经今非昔比，很多地方老城区由于基础设施落后，城市功能不完善，或者地形因素等，导致拥堵、污染等“城市病”严重。城市进一步发展如果不采取“摊大饼”式发展，就需要跳出原有城市框架，建设新的城区或卫星城。

　　在兰州，由于四面环山，中间被黄河一分为二，城市地处狭长的盆地内，导致东西交通经常拥堵不畅。受地形所限，从西边的西固区到东边的城关区，仅有几条主干道可以走，高峰时期一旦发生交通事故，或者有雨雪雾霾等天气状况不佳时，就会造成大拥堵。

　　由于四面环山，兰州市空气循环不畅，西固区很多老工业企业排出的废气难以挥散，导致兰州市经常发生雾霾。为此，兰州市向北规划兰州新区，将很多企业搬迁过去，同时也计划疏解人口。不过，这个新区离主城区50多公里以上，导致主城区难以辐射带动。

　　“新城新区的前提是疏解人口、产业和功能。”中科院地理所区域与城市规划研究中心主任方创琳对21世纪经济报道表示，对于新城新区不能一概而论，炒作空城、鬼城等概念，有些城市确实是需要缓解主城区压力。不过，他也认为，一些地方没有疏解压力而建设新城新区，而且离主城区过远，这只能是“建了新城，垮了老城”。

　　在中国城市化加速的现阶段，为了应对城市人口的增长，城市扩张不可避免，如何选择城市的发展道路则是一个关键问题。像北京这样摊大饼式发展已经暴露了很多问题，但是新城新区的建设也要因地制宜，否则就走向了另一个极端。

　　新城新区是城市发展的重要手段，它的发展需要一定过程，有些一开始是鬼城，但过一段时期之后未必。当然，也要正视新城新区存在的问题，一些地方政府急功近利，或者为了上政绩工程而搞新城新区，配套设施跟不上，产业发展不起来，造成城市无序扩张。

　　在新城新区的建设过程中，一个驱动力就是土地财政。比起旧城区的拆迁改造来说，新城新区的建设成本更低，建设面积更大。但是，随着经济下行压力加大，以及人口老龄化趋势，房地产面临着发展难题，很多新城新区的房子难以卖出去，或者房价下跌厉害。

　　中国进入城市化快速发展阶段，既面临人口膨胀带来的城市病的困扰，也面临着无视城市规划，盲目建设新城新区的无序扩张风险。牛凤瑞认为，当前中国城市化面临多重矛盾问题，只有解放思想，及时调整政策，才能处理好城市化问题。