万亿元政府采购市场临开放 倒逼制度性改革提速

　　由2002年的1009亿元增加到2014年的17305.34亿元，中国的政府采购市场规模在12年间增长了16倍。

　　但是，对很多国家而言，这依然还是一块看得见摸不到的市场。作为 WTO框架下的协议之一，《政府采购协定》（以下简称GPA）是各参加方对外开放政府采购市场，以实现政府采购国际化和自由化的法律文件。我国虽已经6次出价不断扩大开放范围，但由于国内的政府采购体系与GPA有较大不同，国有企业应该如何纳入GPA开放范围，中外仍有许多不同看法。

　　中国目前签署的自由贸易协定（FTA）中还不包括政府采购内容。已经签署的中澳自贸协定已经明确，双方应在中国加入WTO附件4中的 GPA的谈判结束后，尽快启动政府采购谈判，以期在互惠基础上达成政府采购双边承诺。

　　不过，这种胶着状态有望很快得到突破。继此前发布的《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》中提出，坚持世界贸易体制规则，推动我国加入 GPA谈判后，在刚刚结束的亚太经合组织（APEC）峰会上，国家主席习近平和与会各国领导人在宣言中表示，支持多边贸易体制，支持WTO发展。

　　在英国诺丁汉大学法学院教授、公共采购研究组副组长王平看来，根据中国政府目前决心实施的中国企业、产品“走出去”与“中国制造2025 ”战略，加入GPA以获得对世界主要贸易国公共市场的准入，通过谈判进一步拓展GPA的覆盖范围将对中国实现“走出去”战略有深远影响。

　　政府采购体系急需改革

　　“今年我们几次去瑞士谈判，说明第六次出价是我们现阶段能够开放的最大范围，如果美欧接受，那我们就加入GPA，如果想再扩大范围，那就等中国完成国内改革再说。”一位了解GPA谈判过程的人士对《中国经营报》记者介绍，由于美国方面也有相对更重要的谈判，如中美双边投资协定谈判，今年对GPA表现得相对平静。

　　在2014年底中国拿出的第六份报价清单中，首次将大学、医院和国有企业列入开放范围，工程项目全部列入出价，门槛价也降至参加方水平；同时，扩大了中央政府实体覆盖范围，出价省份达到19个，还增列了服务项目，调整了例外情形。在业内人士看来，这份出价范围已与参加方一般出价水平大体相当。

　　在王平看来，尽管中国政府采购规模逐年递增，政府也采取了很多政策措施推进公共服务市场化，但是从根本上看，制约与国际对接的难点仍是中国政府采购法律总体框架合理性有待加强。

　　我国现行的政府采购法律体系主要包括《政府采购法》和《招标投标法》和两法配套的行政规章。

　　其中，《招标投标法》是1999年由原国家计委牵头起草、2000年正式实施的，旨在规范招标投标的法律行为，《政府采购法》是由财政部牵头起草、2003年正式实施，旨在规范政府的采购行为。

　　而《政府采购法》第四条规定：政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》，由此使得两部法律发生了联系。

　　北京京师律师事务所高级合伙人许浩介绍，两部法律中对 “工程”“货物”及“服务”的概念定义存在差异。“这导致工程采购与货物 、服务采购在管理及操作上出现了这样一种局面：货物、服务采购由政府集中采购机构等执行，财政部门管理；工程采购遵循《招标投标法》程序，由各工程主管部门自行采购、自行委托、自行管理和仲裁。这使得在实践中，工程采购基本脱离政府采购制度规范，这与国际惯例不一致。”许浩表示。

　　而GPA是将公共工程项目采购纳入政府采购，由政府采购主管部门统一管理。

　　尽管《招标投标法》没有规定具体的监管部门，但是2000年，国务院办公厅下发《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》，将协调、指导招标投标工作的权力授予发改委，但是其同时也规定“对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。”

　　而《政府采购法》则明确规定财政部门是监督管理部门，但又规定“依照法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的政府有关部门，应当按照其职责分工，加强对政府采购活动的监督”。

　　在实践中，重大项目的立项、审批由发改委负责，也由此造成了地方官员的一项重要工作就是“跑发改委”。而发改委同时担任这些项目的采购人和监管机构，其效率和公平都令人质疑。

　　多年来，一直有呼吁两法应该协调甚至合一的声音，但是两法的修改一直没有进入全国人大的立法程序。最终将如何解决，在对外经济贸易大学中国WTO研究院院长、国际招投标与政府采购研究中心主任屠新泉看来，将取决于发改委和财政部的博弈。

　　上海市政府采购中心副主任、GPA研究课题组专家徐舟在中央GPA培训班上介绍， GPA是通过规范参加方的国内法，进而间接对参加方的采购实体进行规范的。

　　“我们的政府采购制度还不够完善，加入GPA，一个实际的好处是以开放促进改革，欧盟和美国一直敦促中国将两法协调，如果真的加入GPA，就必须要解决这个问题，中央政府也可以顺势将政府采购体系整理一下，将各部门的权限界定清楚。”屠新泉表示。

　　国企改革迫在眉睫

　　对于中国的报价，争议最大的一点是国企的出价范围。在第六份GPA出价清单中，首次将农业发展银行、中央国债登记结算有限责任公司以及中国邮政集团3家国企列入，其中，中国邮政只包括与其基本邮政业务相关的采购。

　　事实上，国企采购招标一向是腐败易发、多发的重点领域。中纪委公布的今年中央首轮巡视情况中，十余家央企被指出在物资采购、工程项目招标过程中存在缺乏监管问题。

　　6月份，审计署报告显示，13家央企在物资采购和工程建设中未执行招投标规定，涉及金额1598亿元。自2010年审计署首次单独公告央企财务收支审计结果以来，采购招标领域的违规问题成为每年通报的重点。

　　“如果GPA的透明度等原则能够落实，将有助于遏制国企在采购过程中的问题。”屠新泉表示。

　　据屠新泉介绍，在欧美国有企业很少，主要在公共事业领域，比如铁路等，而中国的大多数国有企业可以看作纯商业企业。因此，国企的分类管理是个基础性问题。

　　今年9月发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力，可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

　　在国资委机械工业经济管理研究院采购研究中心副主任吕汉阳看来，未来很长一段时间我国还会维持庞大的国企体量，国企仍在改革过程中，因此在GPA谈判中，这会是个棘手的问题。

　　不过，即使是铁路等公共事业，在GPA参加方中，做出允许外国供应商参与的承诺的国家也不多，比如美国和欧盟一些成员国就没有就铁路做出承诺。

　　最近世贸组织争端解决上诉机构在加拿大可再生能源案中对货物贸易协定GATT第III：8（a） 条中的“为政府目的”作出狭义解释，即“为政府所用的或由政府为实现其公共职能而提供的”，上诉机构要求采购和政府职能间应有合理的关联。而GPA新文本中对于所涵盖采购的定义恰恰来自GATT第III：8（a）这项条款，同样有“为政府目的”的要求。王平认为，基于这条定义，很难想象什么样的国企采购能够符合这一狭义解释，这是由于大部分国有企业并不具备政府公共职能。

　　GPA覆盖的采购市场规模约1.6 万亿美元。据欧盟在2012年的估算，欧盟采购市场价值约2370亿欧元，美国为1780亿欧元，日本为270亿欧元。

　　但这并不表示加入了GPA，就可以面对如此庞大市场。“ 比如韩国在加入GPA之后，外国供应商的中标率反而下降了。仁川机场项目，美国一直认为韩国没有给予美国供应商同等的机会。”吕汉阳表示。

　　在屠新泉看来，中国已经就GPA谈判了8年，我国的政府采购也到了需要调整的时候，可以利用加入GPA的时机将制度进行梳理。加入GPA对经济层面的影响不大，国内的政府采购市场也基本都对外商企业开放了。“在支持WTO的发展的同时，展示一下中国进一步改革开放的决心。”