野生动物保护法再修订 专家称理念过时建议立新法

　　12月26日，十二届全国人大常委会第十八次会议分组审议野生动物保护法修订草案。据新华社报道，修订草案首次明确保护野生动物栖息地，要求每5年评估、调整一次国家重点保护野生动物名录，规定对违法售购国家重点保护野生动物者追究刑事责任。

　　《野生动物保护法》自1989年3月1日实施以来，仅在2004年对单项条款作过一次修改。2013年9月，《野生动物保护法》被列入全国人大常委会立法规划的一类项目。今年12月21日，野生动物保护法修订草案首次提请十二届全国人大常委会第十八次会议审议。此次修订，曾被媒体称为时隔26年的“大修”。

　　其中，备受关注的《国家重点保护野生动物名录》于1989年1月14日，由原林业部和农业部发布施行。该名录将国家重点保护的野生动物分为一级和二级，并对水生、陆生动物作了具体划分，明确了由渔业、林业行政主管部门分别主管的具体种类。

　　但是，名录发布至今26年，只在1993年和2003年进行过调整。

　　1993年4月14日，林业部发出通知，决定将《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一和附录二所列非原产中国的所有野生动物，分别核准为国家一级和国家二级保护野生动物。2003年2月21日，国家林业局发布第7号令，将麝科麝属所有种由二级升为一级，以全面加强麝资源保护。

　　北京大学生命科学学院研究员李晟指出，野生动物的数量、分布情况实际上呈现动态的变化。以世界自然保护联盟（简称IUCN）的濒危物种红色名录为例，IUCN红色名录于1963年开始编制，是全球动植物物种保护现状最全面的名录，也被认为是生物多样性状况最具权威的指标，每年更新一次。该名录根据个体数量下降速度、物种总数、地理分布、群族分散程度等准则将物种划分为9等级，具体级别是：绝灭（EX），野外绝灭（EW），极危（CR），濒危（EN），易危（VU），近危（NT），无危（LC），数据缺乏（DD），未评估（NE）。

　　李晟在野生动物保护过程中发现，有一些野生动物没有被列入“国保”名录，或保护级别较低，涉及非法贸易时，法律对此的处罚力度较轻；而一些野生动物虽然已被列入“国保”名录，但时至今日濒危程度已没那么严重，涉及非法贸易案件时，也会出现处罚力度过重的情况。“每5年重新评估，对野生动物的物种保护和相关案件的审判来讲，会更合理。”

　　修订草案对名录调整究竟是如何规定的？

　　据澎湃新闻报道，野生动物保护法修订草案规定，对于珍贵、濒危的野生动物，国家实行重点保护，对于国家重点保护的野生动物名录，国务院野生动物保护主管部门应当每5年评估一次，并根据评估调整名录，报国务院批准公布。国务院野生动物保护主管部门还要确定并发布野生动物重要栖息地名录。

　　山东大学海洋学院教授王亚民认为，此条修订实际上并未解决名录滞后的根本问题——部门争议。“要解决名单的制定机制和协调机制问题，要解决哪个物种归哪个部门管的问题，否则单纯规定几年调整一次，没有提到物种管理权问题和部门协调机制问题，实际上是回避了名录修订的根本问题。”

　　按照野生动物保护法，林业、渔业部门分别主管陆生、水生野生动物管理工作。“但两栖动物和爬行动物就比较麻烦了。”王亚民说。

　　《北京青年报》指出，野生动物保护法虽规定了国家重点保护的野生动物名录及其调整由国务院野生动物行政主管部门制定报国务院批准公布，但未对修订时限、频率作出具体规定。“部门利益、领导个人意志等因素，都会影响名录修订进展。”据报道，新版名录正在修订中，但何时上报国务院仍无时间表。

　　除了“国保”名录，我国野生动物保护还有一个“三有名录”。2000年8月1日，国家林业局发布实施《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》。该名录囊括5纲46目177科1591种及昆虫120属的所有种和另外110种。进入“三有名录”的陆生野生动物，不包括《国家重点保护野生动物名录》中已确定的国家一、二级保护野生动物。王亚民认为，渔业部门也需要被授权颁布“三有名录”，保护海洋与淡水水生生物，而不仅仅是陆生“三有名录”。

　　除了名录调整的规定之外，此次修订还首次明确保护野生动物栖息地。修订草案总则提出，各级人民政府应当加强对野生动物及其栖息地的保护，制定规划和措施，并将野生动物保护经费纳入预算。

　　草案规定，国家保护野生动物及其栖息地，禁止任何单位和个人违法猎捕、利用或者破坏。并且建设机场、铁路、公路、水利、水电等项目，可能影响野生动物迁徙洄游的，应修建通道或过鱼措施，消除或减少对野生动物的不利影响。

　　参与草案修订的中国人民大学法学院教授周珂在接受媒体采访时表示，“与以往单一的名录制不同，这次增加了栖息地保护，我觉得这已经是一个比较大的进步。”他指出，过去的野生动物保护以名录制为主，“一定程度上带有经济计划的色彩和思维”，而栖息地保护制度更为科学，符合生态平衡的要求。

　　王亚民认同修订草案对栖息地的保护相比以往更详细、具体化，也更有促进作用，但他也认为立法的目的和目标仍不明确。“保护野生动物不是保护物种本身，而是保护生态系统。如果是保护生态系统，就应对栖息地方面进行专门立法，如果是针对野生动物产品贸易方面，就应该针对性立法。野生动物保护法方方面面都提到了，但每一点都不够详细。”

　　西北政法大学教授、动物保护研究中心主任孙江曾撰文指出，现行野生动物保护法从立法目的看，过于单一和功利化。“现行的野生动物保护法立法目的侧重保护、发展和合理利用野生动物资源，生态平衡对其只是一个无足轻重的口号而已。生态平衡作为人类生存与发展的基本要求和社会要素，理应更多地体现于野生动物保护法中，并成为立法的原则与目的。”

　　同时，他指出，野生动物保护法人为挑选性的保护，“只会毁掉动物世界的食物链，同样也会危及重点保护的野生动物并影响整个生态系统的正常运转。”

　　王亚民也指出，1989年出台的野生动物保护法以名录制保护了当时濒危的一些物种，但单一物种的保护并非问题的核心，问题的核心在于保护生态系统的完整性和稳定性。“时至今日，没有必要专门做野生动物保护法，可以设立生态系统保护法或生物多样性保护法，来取代野生动物保护法。为了提高针对性，也可设立专门的野生动物栖息地保护法和野生动物贸易法。”