效力低致地方行政规定适用率低

　　本报记者　万静

　　“2020年建成小康社会,法治政府也将同时建成。建成法治政府有二项基础性的条件,即完善组织法制和程序规则,按照法定权限和程序,行使权力,履行职责。应该说,这二项也是目前迫切需要加强的薄弱环节”。中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长应松年近日在接受记者采访时说。

　　应教授还向记者披露,目前各地方开始积极摸索自己的行政程序规范规定,但是由于这些已经出台的地方行政规定多数属于行政部门规章,有的甚至属于规范性文件,法律层级太低,因此不受司法审判重视。

　　浙江大学光华法学院教授章剑生在接受记者采访时介绍,我国行政程序立法在很长一段时间一直处于空白期。2008年,湖南省制定全国第一部行政程序规定《湖南省行政程序规定》,开地方行政程序立法的先河。随后地方制定、出台自己的行政程序规定开始进入快行道。目前省级出台的行政规定有《湖南省行政程序规定》、《山东省行政程序规定》、《江苏省行政程序规定》、《辽宁省行政执法程序规定》以及《宁夏回族自治区行政程序规定》；省级以下的有《酒泉市行政程序规定(试行)》、《西安市行政程序规定》、《海口市行政程序规定》、《邢台市行政程序规定》、青海省《海北藏族自治州行政程序规定》、四川省《凉山自治州行政程序规定》、云南省《永平县行政程序规定》以及《汕头市行政程序规定》等13部。

　　根据我国新修订后的立法法规定,上述真正具有法律效力的只有省级政府、省会城市和计划单列市制定的9部地方行政程序规定,它们属于行政规章。除此之外的只能属于规范性文件,并非真正法律意义的法律。

　　章剑生教授向记者介绍,即使是上述9部地方行政程序规章,在实际当中使用率普遍偏低。他曾经检索北京大学法宝案例库,发现截止到2015年10月10日,上述9部行政程序地方规定被法院在个案审判中的引用数为:湖南省128个,山东省22个,海口市5个,辽宁省1个,其他都为零。在这些数据当中,其中不少还是当事人的主动诉求依据,还不是法院在裁判理由中引用,如辽宁省仅有的一个案件就是这种情况。甚至有法院法官公开表明态度,他是不会采纳地方行政程序规章作为裁判理由的,而更愿意采纳同属行政规章的部门规章规定,因为后者是国务院部委机关制定可以全国适用。

　　应松年教授指出,四中全会决定列入法治政府建设的第一条:“依法全面履行政府职能,完善行政组织和程序法律制度。”随后,在建设法治政府六项要求中,单独列出“健全依法决策机制”和“全面推进政务公开”两项重要的程序制度。可以看出四中全会对程序的重视。程序是实体的保障。程序不仅保证实体目标能正确、顺利的实施,而且通过诸如决策程序,还能保证实体目标的正确作成。因此,确实可以说:“法治,就是程序之治”。

　　应教授认为,我国在完善程序制度方面,已有了近20年的努力。先从个别的分散的程序制度着手。诸如处罚程序、许可程序、强制程序、行政复议程序、政府信息公开,以及最近特别引起重视的决策程序等等,在行政法中的正当程序、听证程序等等,许多重要的程序制度已经成就。实践也使我们深刻的感觉到,我们还需要一部统一的行政程序法。因为具体的程序制度是不可能通过单行立法穷尽的；有些程序制度不可能单独立法；且分散立法还可能出现冲突或不一致。在继续完善单行程序制度的同时,先从地方开始,制定统一的行政程序法,通过地方实践积累经验,来探索更加完善的统一行政程序立法。我国已经有了十余地的实践,有了丰富的经验和成果。现在,正处于建设法治政府的关键时间节点上,我们有必要在总结已有两方面行政程序立法的经验的基础上,探索如何进一步推进我国的行政程序立法。希望实务届和理论界共圆我们的程序梦,继续形成合力,为建成法治政府创造条件。