扒一扒社会抚养费的前世今生

　　与“全面二孩”一样，“社会抚养费”也是今年以来网络搜索的超级热词。作为对超生行为进行限制和惩戒的重要手段，社会抚养费自诞生以来就饱受争议。社会抚养费到底是如何诞生的？从最早的超生罚款到社会抚养费，变化的仅仅是名称吗？背后还有哪些耐人寻味的变化？全面二孩政策落地之后，社会抚养费制度何去何从？第一财经通过深入调研，特推出系列报道，探寻社会抚养费的前世今生，揭开关于社会抚养费那些少为人知的真相。

　　从超生罚款到社会抚养费

　　还记得小品《超生游击队》大着肚子的宋丹丹和背着超生娃的黄宏吧？他们背井离乡要躲避的有两样，一是超生罚款，二是强制结扎。这两样，是当时推行计划生育的两大手段。

　　超生罚款，正是社会抚养费的前身。

　　1980年9月25日，中共中央发出了那封著名的公开信，要求广大共产党员和共青团员响应号召，只生一个孩子。独生子女政策自此在全国范围内推行。

　　随着计划生育政策被列为基本国策，在基层的推行力度也越来越大，仅仅“说服教育“已经无法满足工作需要，必须要上手段了。

　　1982年，中共中央发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》(中发[1982]11号)，提出计划生育应以思想教育和鼓励为主。对于经过多次教育仍不按计划生育的，应实行必要的经济限制。

　　所谓必要的经济限制，就是对超生行为进行罚款。其实早在中央发出正式指示之前，各地就已经开始对超生人群进行罚款。指示一出，基层计生工作人员更像领了尚方宝剑，计生罚款在全国迅速实施起来。

　　既然是罚款，既然要突出威慑力，就要设立一个让超生者惧怕的标准。而在当时，由于超生罚款由各地自行决定，标准相当混乱。

　　江苏省71岁的王先生回忆起他1983年因超生被罚款的情形。当时他在一家国营工厂工作，每月工资大约在40元。由于超生，他被罚了500元钱。

　　“那可是一笔大钱啊。我借了好几家才交齐。后来都交到生产队了。”王先生说。他是复员军人，工作在城镇,户口和妻儿仍然在农村，所以超生罚款交给了所在的生产队。

　　80年代，超生罚款还有一些其他名字，比如“超生子女费”、“超计划生育费”、“计划外生育费”等等。尽管名称不一，但是事实很清楚，都是对超生家庭做出的经济限制。

　　1992年，各地名称不一的超生罚款第一次有了统一的名称——“计划外生育费”。这一年的3月5日，国家计划生育委员会、财政部、国家物价局联合颁布了《计划外生育费管理办法》，对计划外生育费的性质、范围、征收办法、使用范围、以及监督程序都做了统一规定。

　　值得注意的是，这一办法明确，计划外生育费是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金。

　　1995年8月，国务院新闻办发布《中国的计划生育》白皮书，首次提出了“社会抚养费”这一新名词。白皮书中提到，对多生育子女的家庭，征收一定数额的社会抚养费，这一做法既是对多生育子女行为的限制，也是多生育子女者给社会的一种补偿。

　　据一位知情人士介绍，当时发布这个白皮书，用“社会抚养费”来代替“计划外生育费”就是为了让措辞更加规范和容易被接受。

　　2000年3月，中央8号文件明确规定实行征收社会抚养费征收制度。同年，财政部、国家计生委联合下发文件，要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”。

　　2001年，财政部、国家计委将社会抚养费列为全国行政事业性收费项目的目录。

　　2002年发生的两件大事进一步确立了社会抚养费制度。

　　一个是《人口与计划生育法》的出台。这部法律第41条规定，违规生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。这是中国首次以法律的形式，规定对于不按照法律法规生育子女的公民来征收社会抚养费。

　　同一天，《社会抚养费征收管理办法》正式实施，对于社会抚养费的征收管理做了明确的规定。自此，社会抚养费的法律制度正式确立。

　　法律界定：超生不是一种罪

　　从超生罚款到计划外生育费，再到社会抚养费，这并不是简单名称的变化，而是具有更加深长的意味。

　　北京大学法学院教授湛中乐等所著《公民生育权与社会抚养费制度研究》中透露，中央与地方对超生收费的性质一直都存在分歧。尽管各地方将计划外生育费一直作为行政处罚，中央无论是行政法规还是规章，都从来没有承认过超生收费的性质是行政处罚。

　　1996年，全国人大常委会法工委明确规定，征收计划外生育费不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。

　　对于普通老百姓来说，可能不觉得这种名称之变化有多重要，在法律学者的眼里，这种名称的变化含义重大。

　　对这段历史比较熟悉的北京大学法学院教授湛中乐介绍，社会抚养费名称的变化体现了政府对超生行为的认定变化。

　　所谓罚款，是错了才罚，也就是说，罚款的潜台词表明超生是一种错误。在计划生育实行之初，超生在不少地方被认为是严重与政府“作对”的行为而予以严惩。罚款只是许多惩罚方式的一种。

　　而收费则不同。尤其是社会抚养费，从其定义来说，是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的公共社会事业投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。也就是说，这是一种意在补偿的行政征收。

　　《公民生育权与社会抚养费制度研究》分析，社会抚养费的性质是行政征收，其征收对象并未违反强制性法律，因为《人口与计划生育法》第18条规定，国家提倡一对夫妻生育一个子女。这也就是说，超生群体违反的是倡导性法律。

　　湛中乐参与了《人口与计划生育法》的起草、咨询和论证。他指出，《人口与计划生育法》第17条明确规定，公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务。因此，社会抚养费征收针对的行为并不是违法行为，而是一种可以选择的权利行为。

　　湛中乐用高速公路收费来解释从罚款到收费的不同——走高速公路要收费，但是这个收费不是罚款，因为人们走高速公路没有错。

　　“对于过去所谓的多生，不能简单地等同于违法。闯红灯是违法，超速是违法，走高速公路不是违法，同样，超生也不是违法，它是可以选择的权利行为。”湛中乐说。

　　第一财经在调研中发现，对于“超生是一种可以选择的权利行为”，很多群众完全不清楚，大多数人认为，超生即使不是犯罪，也是性质很严重的错误。38岁的北京市民郭蕾就饱受这种看法之害。

　　2012年，在一家国有企业工作的郭蕾意外发现自己怀了二胎。由于不忍心堕掉腹中的胎儿，她跟丈夫商定，留下这个孩子。这个决定从此把郭蕾带入一个前所未有充满压力的生活。无论是在二孩的孕育过程还是被计生人员训斥、被邻居嘲笑，都让她感到屈辱。

　　“我从小到大都是遵纪守法的人。就因为这个孩子，我觉得自己变成了一个罪人，一个对不起国家和社会的人。到底我犯了什么法？”她问。

　　2016年元旦，全面二孩政策在全国范围内开始实施。这一历史性的政策变化把社会抚养费也推到一个尴尬的位置：原来的征收主体（二孩家庭）已经不再是征收对象，三孩以上超生家庭数量极为有限，每年不超过百万。社会抚养费制度何去何从？它是否已经完成了自己的特殊任务？