红十字会法大修：传播虚假信息损害名誉可追刑责

　　新京报讯 （记者王姝）施行23年后，《红十字会法》首次修改。昨日，全国人大常委会初次审议红十字会法修订草案（以下简称草案），草案增设法律责任专章，明确提出：自然人、法人或其他组织制造、发布、传播虚假信息，损害红十字会名誉的，应承担民事责任、给予行政处罚，乃至于追究刑事责任。

　　首次修法涉及四项主要内容

　　现行《红十字会法》颁布于1993年，曾被称为“最短时间通过的法律”，2008年底，时任中国红十字会事业发展部部长蓝军曾刊文提及，1993年通过的《红十字会法》的整个立法过程紧张有序，“紧张表现在时间最短，在国务院审议期间就是走的快车道，从全国人大正式履行法律程序立项到颁布共一年三个月，是我国法律中历时最短的法律。”

　　近年来，不断有业内人士呼吁修法。

　　全国人大教科文卫委员会副主任委员王陇德作修法说明时也表示，随着经济社会的不断发展，中国红十字事业的发展遇到一些新问题，主要职责需要进一步完善；会员管理、志愿者管理、统一标识管理需要进一步规范；监督机制和内部治理结构需要进一步完善；对违反红十字会法行为的法律责任需要进一步强化等。《红十字会法》实施23年后的首次大修主要围绕上述问题展开。

　　损害红会名誉构成犯罪追刑责

　　对比现行法律，草案的一大亮点在于增设了法律责任专章。王陇德表示，草案规定了大量的行为规范，需要明确相应的法律责任，以确保法律实施的强制性和权威性，有效解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。

　　草案法律责任章节一方面规范了红十字会及其工作人员的法律责任：如果违背捐赠者意愿、擅自处分其接受的捐赠物，或未遵守有关监管制度，或未按照法律、法规公开信息，那么直接负责的主管人员和其他直接责任人员可被处以处分，直至追究刑事责任。

　　同时规范了自然人、法人或其他组织的法律责任，明确提出“制造、发布、传播虚假信息，损害红十字会名誉”、“侵占和挪用红十字会的经费或财产”、“冒用、滥用、篡改红十字标志和名称”等行为，应承担民事责任；违反行政管理秩序应给予行政处罚；构成犯罪则应追究刑事责任。

　　“郭美美事件”即符合上述“制造、发布、传播虚假信息，损害红十字会名誉”的情形。时任红十字会常务副会长的赵白鸽曾形容说，“郭美美事件”三天毁了红会的一百年。

　　焦点

　　1 监督机制

　　拟由第三方审计捐赠款物去向

　　对于监督机制，现行红十字会法内容不多，仅规定：红十字会建立经费审查监督制度。红十字会的经费使用应当与其宗旨相一致；红十字会经费的来源和使用情况每年向红十字会理事会报告等。

　　“郭美美事件”导致红会陷入信任危机后，业内人士纷纷提出，红会摆脱危机的最佳途径就是完善监督机制，建立信息公开制度，公开每笔捐赠款物的具体走向，确保捐赠款物使用的公开透明。

　　本次修法过程中，全国人民代表大会教科文卫委员会曾赴广西、上海、湖北等地进行立法调研，调研报告也提出，红十字会的监督制度多是原则性规定，缺乏具体监督手段，且监督范围较窄，没有形成完善的监督体系。现行红十字会法规定，各级人民政府对红十字会给予支持和资助，以保障红十字会依法履职，并对其活动进行监督。红十字会还规定，红十字会的经费使用情况依照国家有关法律、法规的规定，接受人民政府的检查监督。其他相关法律的监督制度也多是原则性规定，仅着重于政府监督和内部监督，监督的领域也主要集中于红十字会的财产收入和支出情况，对于红十字会的项目监督、人员监督缺乏明确法律规定。此外，就实际情况来看，有些地方红十字会几乎等同于地方政府的一个行政职能部门，其所谓监督也几乎形同虚设。

　　鉴于现行法律在监督机制方面的问题，草案明确提出：红十字会应当建立经费、物资的财物管理、内部控制、审计公开和监督检查制度。红十字会应当聘请依法设立的独立第三方机构，对捐赠款物的来源和使用情况进行审计，并将审计结果向红十字会理事会报告。

　　草案同时提出，红十字会应当建立健全信息公开制度，规范信息发布，定期向社会公布捐赠款物的接受和使用情况，接受社会监督。

　　不过，上述新增规定的实施细节，比如审计公开如何进行？独立第三方机构的审计报告是否包含在内？以及信息公开的时限，多长时间公开一次？公开途径是什么？草案未做规定。

　　2 治理结构

　　各级红十字会拟设监事会

　　“郭美美事件”后，红十字会的治理结构问题也成为关注焦点。中国社会科学院社会发展战略研究院葛道顺撰文提出，郭美美事件使中国红十字会遭遇的困境，表面看是风险控制问题，实质是效率低下问题，治理结构残缺。

　　“从总会看，设有一个200人左右的庞大无效率的理事会，绝大部分理事是国家相关机构的官员；执委会由常务副会长、专职副会长和秘书长组成，都是国家高等行政级别的官员身份。各级红十字会还没成立监事会，这在治理结构上是一个比较大的缺陷”，葛道顺提出，整个红十字会的组织体系是被分割管制的，“全国近两千家红十字会都是独立法人，只能各干各的，不可能形成一个有机的整体。总会不拥有各地红十字会的管理权，却要背负全国红十字会的社会责任”。

　　全国人民代表大会教科文卫委员会在调研报告中也提出，实际上，地方红十字会并不是根据中国红十字会总会的要求设立的，而是根据地方政府的需要所设立，并且都具有独立法人资格。中国红十字会总会对地方红十字会只有指导作用，而不具备监督职能。因此，中国红十字会总会对于地方红十字会的人事、财政和组织等问题都没有决策权或建议权。目前，广西各地级市红十字会虽然已经全部实现机构的独立设置。但是，各（区）级红十字会中仍有大约一半还未能从卫生部门脱离，以完成机构独立设置。

　　虽然各界建议理顺上下级红十字会的关系，可草案对此并未涉及，草案仍采用了现行红十字会法的设计：上级红十字会指导下级红十字会工作，未作修改。

　　值得注意的是，草案新增规定：各级红十字会设立理事会、监事会。理事会、监事会由会员代表大会选举产生，向会员代表大会负责并报告工作，接受其监督；执行委员会是理事会的常设执行机构；理事会、执行委员会工作受监事会监督。

　　3 与政府关系

　　草案未涉及“去行政化”问题

　　自《红十字会法》启动修改以来，“去行政化”一直为各界关注。现行《红十字会法》规定：“人民政府对红十字会给予支持和资助，保障红十字会依法履行职责，并对其活动进行监督；红十字会协助人民政府开展与其职责有关的活动。”

　　一些业内人士认为，红十字会一方面是从事人道主义工作的社会救助团体，具有公益性；另一方面又具有一定行政色彩，享有行政级别，希望本次修法能厘清红十字会和政府的关系，进一步明确红十字会的独立法人机构地位。

　　全国人民代表大会教科文卫委员会关于湖北省红十字会法实施情况的调研报告中也提出，长期以来，红十字会在政府领导下开展工作，实际成为政府附属机构，形成了有浓厚行政色彩的半官方身份。这使红十字会得到政府的扶持和大量组织资源，确保了生存和稳步发展，但也使其面临诸多困境。很多地方红十字会自视为政府行政部门的延伸，开展的各项工作严重依赖政府支持，习惯于依附政府机构，自身能力退化，筹款能力和动力明显不足，并且在人员配置和运作模式上与政府相似，难以发挥弥补政府“失灵”的作用，造成“既无政府之长，又兼政府之短”的被动局面。同时，红十字会的行政化、官僚化在一定程度上与其“中立、人道、博爱、奉献”等社会形象相冲突，加之垄断了公益慈善牌照，难脱不公开透明、权力寻租、效率低下等诟病，易引发公众信任危机。

　　不过，草案并未涉及“去行政化”问题，红十字会与政府的关系仍采用了现行红十字会法的条款，未有改动。

　　4 立法宗旨

　　“维护人的尊严”写入草案

　　一部法律的总则第一条，主要体现该部法律的立法宗旨、立法目的。对比现行《红十字会法》，草案总则第一条修改为：为了保护人的生命和健康，维护人的尊严，发扬人道主义精神，促进和平进步事业，保障和规范红十字会依法履行职责，制定本法。

　　这其中，“维护人的尊严”、“保障和规范”中的“规范”两字，都是新增表述。

　　对于草案写入“维护人的尊严”，王陇德解释说，依据日内瓦公约及人道法条约，将“维护人的尊严”增加为中国红十字运动的主要宗旨之一。

　　至于在“保障”之外增加“规范”两字，则体现出立法宗旨在于规范、监督红十字会依法履行职责。