深圳辅警条例意见稿：警察带领下辅警可实施抓捕

　　新京报讯 （记者王梦遥）近日，深圳市法制办就《深圳经济特区警务辅助人员条例（征求意见稿）》公开征求意见，征求意见稿拟对现行法律法规作出变通，对辅警的职责做出规定，将目前必须由两名警察执行的部分权限变通为一名警察带领一名辅警即可履职。此条例或将成为全国首部关于警务辅助人员的地方性法规。

　　该条例草案送审稿由深圳市公安局起草，公众可在9月30日之前反馈意见。

　　昨天，记者从深圳市政府法制办获悉，目前征求意见稿已经收到了一些意见反馈，但尚未汇总。在征求意见结束后，深圳市政府法制办还将会同起草部门整合研究意见并决定是否采纳，然后做出修改，在此基础上报市政府和人大审议。

　　警察现场带领辅警可实施抓捕

　　征求意见稿包括七章四十条，明确了辅警的职责和权利义务、招聘条件和程序、管理和监督、保障等内容。

　　征求意见稿将辅警分为勤务辅警和文职辅警两类，勤务辅警的工作岗位包括治安巡逻、案件办理、监所管理和交通督导等；文职辅警的工作岗位包括技术支持、警务保障和行政助理等。

　　对于两类辅警的职责，征求意见稿都作出明确，勤务辅警可以在公安机关及其警察的指挥和监督下履行职责，包括及时制止违法犯罪活动，接受、处理群众求助，治安巡逻，维护案（事）件现场秩序、保护现场，疏导交通等。

　　勤务辅警的另一类职责则更值得注意。征求意见稿规定，辅警在一名以上警察的现场带领下，可以履行以下六项职责：110警情现场处警；对有违法犯罪嫌疑的人员进行当场盘问、检查，继续盘问；抓捕、押解违法犯罪嫌疑人；对行政案件进行调查取证，实施查封、扣押、强制检测等行政强制措施；对行为举止失控的醉酒人员、实施暴力行为的精神病人采取临时的保护性约束措施；法律、法规规定的其他职责。

　　警力不足 辅警作用需立法解决

　　在发布条例征求意见稿的同时，深圳市政府法制办官网同时公布了对征求意见稿的说明，记者获悉，这一说明同样是由深圳市公安局作出。

　　对于深圳就警务辅助人员立法的必要性，说明指出，目前全市公安机关临聘人员约4万人，他们在协助公安机关维护社会治安、打击违法犯罪、开展行政管理和服务人民群众等方面发挥了积极作用。但是，警务辅助人员存在法律地位不明、职责权限不清、职业保障偏低、管理使用不规范等问题，特别是在严控机构编制、深圳市公安机关警力不足矛盾日益突出的情况下，警务辅助作用还没有充分发挥，亟需通过立法予以解决。

　　此外，研究制定警务辅助人员管理立法，也被列入深圳市人大常委会和市政府2016年度立法计划。

　　辅警管理制度的滞后引发各界关注。早在今年1月，中央深改组第二十次会议审议通过了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，但意见全文尚未对外公布。

　　在深圳之前，苏州、无锡、大连和武汉等地都在辅警管理方面出台过相关的地方政府规章。

　　焦点1

　　辅警是否分享了部分“执法权”？

　　专家：上位法未调整的情况下，地方尝试需慎重

　　说明显示，条例制定过程中参考了相关规范性文件，主要内容基本与上级有关意见、办法保持一致，“但本着先行先试的探索精神，在不涉及刑事诉讼基本制度的前提下作出了一些创新规定”，同时，“我市警力严重不足，而辅警职责权限有限，作用不能充分发挥”。

　　这些创新的规定会不会与上位法冲突？其中提到的辅警能在警察带领下履行的职责是否分享了警察部分“执法权”？

　　华东政法大学教授、博士生导师章志远曾参与起草苏州规范辅警的政府规章，他告诉新京报记者，深圳外地人口多，社会治理压力较大，明确辅警履行一定的职责要考虑这样的背景，基于此，可以将一些不太重要的、服务性的事项剥离出来由辅警行使。

　　但对于辅警在一名以上警察带领下履职，包括对违法犯罪嫌疑人进行当场盘问、检查等规定则需要“慎重考虑”。章志远表示，在上位法中，《人民警察法》没有提及辅警，国务院尚未出台统一的《行政执法程序条例》，而按照《行政强制法》的规定，行政强制权应该由行政执法人员亲力亲为，“在上位法没有做出调整的情况下，地方在尝试时需要慎重。”

　　记者注意到，说明中特别提及，该条例的名称拟为“深圳经济特区警务辅助人员条例”，采取经济特区立法。

　　中国人民大学法学院副教授王旭表示，因为深圳有特区立法权，这一说法“是想让条例有法律身份”。

　　不过，王旭担忧，将部分警察的执法权分享给辅警，或将模糊警察和辅警之间的界限，可能引发追责困难、警察公信力下降、转移问责等问题。

　　对于这一尝试，章志远认为，即使深圳最终出台这样的规定，能否向全国推广仍值得商榷。

　　焦点2

　　如何厘清辅警履职与警察执法？

　　专家：强制性措施，行政处罚等不得由辅警行使

　　在一些公开报道中，辅警在协助警察执法时，常出现被执法相对人质疑执法资格的情况。那么，在被赋予一定的职责之后，如何规范辅警履职？

　　王旭告诉新京报记者，警察是一个特殊职业，其职权由《警察法》作出具体规定，根据法律规定，辅警显然不具有警察资格。通常，为了解决警力不足，公安机关采取聘用方式由辅警协助执法，承担一部分警务部门委托的任务，但是带有强制性的措施以及作出行政处罚决定的权力不得由辅警行使。

　　如何清晰分解执法事项是对立法者提出的考验之一。记者注意到，征求意见稿规定，辅警不得单独执法或以个人名义执法，并且不得从事国内安全保卫、技术侦查、反邪教、反恐怖等工作；办理涉及国家秘密的事项；刑事案件调查取证，执行刑事强制措施。

　　中国人民公安大学一位教授介绍，辅警确实可以发挥很大作用，但各地对辅警使用边界不清现象时有发生，公安部有意促进各地出台规范统一管理。“全国出台相关法律规范辅警是个趋势。”他说，无论辅警具有什么辅助权限，其始终不具有执法权。警察的执法权是源于宪法和法律法规赋予的权威性权力，各地在制订法规时应依据《中国人民警察法》等相关法律，厘清辅助职责和执法权边界，避免权限跨界产生的问题。

　　对于辅警履职引发的法律后果，征求意见稿明确，将由公安机关承担。

　　焦点3

　　如何保障辅警相关权益？

　　专家：设薪酬标准由财政把关；定期培训考试上岗

　　2012年，苏州市人民政府出台了全国首个辅警管理办法。章志远曾就辅警问题在苏州全市范围内进行过深入调研，在接受记者采访时他直言，工作累和待遇低也是当前辅警群体存在的问题，建议在管理的同时也要加强相关保障，提高辅警素质。

　　为了保障辅警履职，征求意见稿规定，辅警在履职期间，可以配备警棍和安全防护装备，驾驶警用汽车、摩托车、电瓶车和电动自行车等警用交通工具，但不得保管武器和警械。

　　辅警在履行巡逻、检查、抓捕、押解等职责期间，遇有危害公共安全、社会秩序和公民人身安全的情形，甚至可以使用警绳、手铐等必要的警用器械。

　　此外，深圳还拟对辅警进行职级设置，其薪酬标准应当按照不低于上一年度深圳在岗职工平均工资水平的标准核定，并根据社会经济发展水平适时进行动态调整。

　　王旭也表示，在当前辅警人数众多且深圳拟赋予辅警一定执法权限的情况下，加强规范化管理显得尤为重要，如设定一定的薪酬标准，由财政部门统一制定标准并把关；此外辅警也承担一定的职责，因此需要加强相关训练，包括定期进行培训，上岗要通过考试，对履职情况进行考评等，更重要的是，“要统一对辅警的履职进行监督。”

　　声音

　　“公安执法必须有辅警，要不警察哪够啊”

　　在北京一交警大队工作了4年的辅警老周，3年前才知道“辅警”这个新称呼。老周说，以前人们只管他们叫协管员，衣服也跟现在的不一样。“以前的衣服类似保安制服，灰色的那种。”

　　从2013年开始，老周发现自己的工作内容有了变化。以前只需要早晨集合点到，然后两人一组出去贴违停罚单。现在遇到队里的大夜查或者专项执法，他们也可能被抽调到行动组一起出去。“我们几个分工，有时候码锥筒，有时候也被派到前面报消息。”

　　但无论在什么执法现场，都会有交警跟着。“绝对不可能让我们自己执法，岗前培训也说得很清楚，我们辅警没有执法权。”他举例说，前段时间查电动自行车违规上路，他和其他三个同事会跟着两名交警在路口拦截违法车辆，拦下来以后他们的任务就算完成了，交警会走过去询问当事人并执法。

　　“辅警是没有执法权的，但像咱们这样的城市，公安执法必须有辅警支持，要不警察哪够啊？”一名社区民警告诉记者，他的办公室有两名辅警，有他们的帮助，他就能从资料整理、社区宣传画制作中抽身出来专心自己的工作。以前这些工作他必须亲自干，占去了很多时间，反而影响民警入社区、入户等工作。“我这还有一个大学生呢。”新京报记者 郭超