各地热衷撤县设区：获市里支持更直接 利于招商

　　随着各地纷纷撤县设区，中心城市正在告别县治时代，越来越多的城市，正在这条撤县设区的路上大步向前，是什么驱动着这股浪潮？这是不是城市和工业化发展的必然趋势？又会给城市带来怎样的变化？这些问题值得细细思量——

　　武汉市江夏区的熊桂林做了26年的邮递员，这一年，他亲手收发的全国各地的信件中，有不少通讯地址发生着改变，从中他感受着撤县设区带来的变化：天津市撤销蓟县，设立蓟州区；上海市撤销崇明县，设立崇明区；北京撤销密云县、延庆县，设立密云区、延庆区……

　　不到一年时间，除重庆外，三个直辖市均基本已告别县治时代。县改区的热潮，不光发生在直辖市。近年来，全国主要的中心城市，基本已将周围的县（市）改为区。在撤县设区的新一轮浪潮下，据今年初民政部的消息，全国已有165个县“撤县设区（市）”申报材料已报国务院待审批。

　　撤县设区成潮流

　　“撤县设区，是城市与工业化发展过程中的自然趋势。”武汉市社科院副院长吴永保研究员说，改革开放以来，全国撤县建区之地有100多个，大部分集中在新世纪前后的几年，且更多地集中在东部沿海省市，上海、江苏、浙江、广东、山东地区接近总量的一半。

　　武汉作为中部唯一的副省级省会城市，早在上世纪90年代末就实现了“无县化”，共辖有7个中心城区和6个远城区。

　　直辖市或副省级城市撤县潮的背后，一个不容忽视的原因是，中心城市在全国政治经济方面的分量越来越重：一方面是县域经济经过数十年发展亟须转型升级；另一方面则是希望在推进城市化以及未来区域经济的竞争中，大城市能成为重新抢占高点的制胜法宝。

　　吴永保说，撤县设区作为一种行政区划调整方式，可视为一种最具刚性的宏观调控方式，对经济社会发展具有极强的引领作用。撤县改区，可以使设区城市调动更大范围内的资源，能“集中力量办大事”，能在更大力度上协调产业布局，避免恶性竞争、重复建设，促进错位发展，“如果中心城市发达且进入功能扩散阶段，通过与撤县设区的统筹布局，会促进所设区功能向更高层次攀升，给所设区带来更多的发展机会”。

　　现任武汉市农业委员会副主任的舒炎发，曾经先后在汉阳县（现蔡甸区）和黄陂区政府工作，经历了两地的撤县设区过程。他说，县与区只有一字之差，但待遇相去甚远，尤其体现在上级政府的定位上，县一般以农业为主，市则以工商业或者服务业等非农产业为主。其次，在政府部门设置和编制确定上，县一般涉农部门较多，市则以城市经济和城市管理部门设置为主。再者，上级政府转移支付或者专项扶持资金也有差别，县一般只能用于农业相关领域，而市可以用于城市相关领域。同时，在招商引资方面，市辖区形象较好，在工商业发展方面与城市建设等方面可以提供较多的优惠政策，有利于吸引较多外来投资和重大项目。

　　在舒炎发看来，撤县设区意味着来自市里的支持更直接，政府公共服务水平得到提升，市级资源、资金、重大项目将更多向所设区辐射，基础设施和公共服务的配置也将更加融入武汉市总体规划，提升了新设区和中心城市的发展速度。

　　江夏区是武汉市的远城区之一，1995年由市辖县改为区。设区之初，三次产业结构为27.1∶25.2∶47.7，工业发展薄弱。近10年，江夏区的现代产业和城市化集中发展，明显得益于中心城市的影响机制，特别是沿北部城市边缘比邻武汉东湖高新区，近年来发展迅猛。中心城区高校外迁向江夏区汤逊湖周边集聚，工业的郊区化以及城市空间的近域推进，科技、产业以及区位的邻近效应，都促成了江夏区的快速城市化。

　　东西湖区是武汉市另一个远城区，原是一个由多个国营农场组成的农业大区。20年前，农业占全区总产值的95%以上。近些年通过统筹区域一体化建设，发展现代服务、现代物流、食品加工和高新技术产业，到2015年底，该区农业仅占国内生产总值的1%，成为产业发展、山水相依的绿色宜居新城。

　　城区扩张需冷静

　　但是，“撤县设区也不能一概而论”，武汉市发改委一位官员道出了隐忧。他说，是否改区还应该因地而异。一般来说，县主要有广大的农村地区和农村人口，而区则按照城市化管理，契合城镇化发展的要求。在这方面，一些大城市像北京、上海、广州等一线城市和杭州、武汉等区域性中心城市，市中心具有强大的辐射力和扩散力，周围的县改区之后，发展能力大大增强。

　　但对于广大三四线城市来说，如果主城区太弱，对周围辐射能力不够强，这样的城市还处于一个集中化阶段，还要吸收邻近地区的要素，尤其是如果县和地级市离得很远，市带动力量不大，改成区对当地反而不利。

　　像经济实力还不错的佛山，在2002年辖内的南海市、顺德市、三水市和高明市改区之后，纷纷陷入“小马拉大车”的质疑声中。

　　武汉市城市规划设计研究院教授级高级规划师胡晓玲说，从另一个角度看，县是一级行政机构，财权、人权相对独立，改成区后，它的行政自主权、县域经济的发展、县城发展的规划、社会管理权限都要归到地级市去，这样非但得不到来自中心城市的辐射，反而削弱了自身的发展动力。如2005年，湖北省地级市黄石计划将辖内最强的县级市大冶改为区，遭到大冶各界强烈反对，最后不得不作罢。对这些地方来说，他们更喜欢的是县改市或省直管县，而非县改区。（原标题为《城市热衷“撤县设区”为哪般》）

　　评论：严防“城市病”加剧蔓延

　　改革开放以来,我国城市化水平不断提高,以“撤县设区”为代表的行政区划调整也较为频繁。无论是发达国家的城市化经验,还是我国一、二线城市的迅速发展,都表明中国正在进入大都市引领经济前行的时代。随着我国经济体制改革和政治体制改革的不断深化,地方政府积极实施“撤县设区”政策实现行政区划体制转型，扩大城市规模建立都市圈经济或特大城市或中等城市，试图培育新的经济增长极。比如，今年7月，上海市崇明县撤县设区，天津市蓟县也转身为蓟州区，全部实现城区化管理，融入了泛上海大都市圈、京津冀一体化建设体系之中。重庆市已连续三年调整行政区划，璧山县、铜梁县、潼南县、荣昌县和开县撤县设区，补齐重庆大都市板块，构建都市圈概念。遵义市遵义县撤县设区，将建设承载200万以上人口的中等城市，发展黔北城市群。

　　“撤县设区”对促进中心城市和区域发展、提高城市化水平和城市治理能力起到积极作用，也有利于城乡统筹和公共服务均等化。“撤县设区”是一个地区经济发展达到一定程度的必然结果。“撤县设区”不仅能解决城市发展空间问题，也满足广域行政需求，促进中央、地方政府的扁平化行政管理，促进行政改革，减轻财政负担。

　　但是，“撤县设区”也容易造成虚假城市化、体制摩擦、治理难度增加等问题。过去，地方政府热衷于卖地，土地城市化先于人口城市化，人口城市化先于制度城市化。城市空间扩张有两种形态，即水平蔓延和立体多中心集聚。过去，单一住宅部门围绕市中心向外摊大饼式的水平蔓延，产生睡城甚至空城，公共服务水平滞后，加重交通拥堵、环境污染等城市病。

　　新一轮的“撤县设区”应回避土地财政的诱惑，优化城市空间结构，以发展实体经济为主导，以提质增效为导向，以转变政府职能为抓手，以提高城市治理能力为支撑。高房价已经是实体经济的硬伤。新区不能被高房价牵着鼻子走，不能继续让住宅包围中心城区，应布局多中心集聚的模式，促进产城融合，推动城市化健康发展。不然，“撤县设区”将成为加重城市病的催化剂，降低城市功能乃至城市竞争力。

　　此外，“撤县设区”应重视特色文化积淀，避免大手笔的统一规划和城市同质化。在新区已有的功能核心区基础上，优化资源配置，培育壮大特色产业，建设多样化的城市副中心，在小范围内提升紧凑型的城市功能，推进以人为本的宜居宜业的城镇化，在大范围内实施城市区域强强联合，使其成为新的经济增长极，提升城市整体竞争力。