16万亿地方债风险咋防控？地方债风险有多高？

　　据新华社电昨天，国务院办公厅对外发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确我国将把地方政府性债务风险事件划分为四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。

　　财政部有关负责人介绍，这一未雨绸缪的制度安排是落实预算法规定、进一步加强地方政府性债务管理的有力举措，也是防范财政金融风险的关键政策储备。

　　预案规定，根据政府性债

　　务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，风险级别划分为I级(特大)、II级(重大)、III级(较大)、IV级(一般)四个等级。市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，必须启动财政重整计划。

　　根据预案，地方政府实施财政重整计划必须依法履行相关程序，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基

　　础上，通过清缴欠税欠费、压减财政支出、处置政府资产等一系列短期和中长期措施，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。

　　预案明确，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则，省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。

　　同时，对地方政府债券、非政府债券形式的存量政府债务、存量或有债务、新发生的违法违

　　规担保债务等不同债务类型，将实施分类处置，实现债权人、债务人依法合理分担债务风险。

　　预案还提出，发生IV级以上地方政府性债务风险事件，应当适时启动债务风险责任追究机制。省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。属于在本届任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。

　　追问

　　超16万亿元地方债风险如何防控？

　　财政部数据显示，截至2015年末，我国地方政府债务为16万亿元。债务率即年末债务余额与当年政府综合财力的比率为89.2%，低于国际通行的警戒线。财政部有关负责人指出，目前我国政府债务风险总体可控，但存在局部风险隐患，需引起重视。国务院办公厅对外发布地方债风险管理新规，将对地方政府违规举债的行为产生哪些影响和约束力呢?

　　1地方债风险有多高？

　　根据国家统计局GDP数据计算，目前加上纳入预算的10.66万亿元中央政府债务，我国政府债务的负债率为38.9%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。

　　记者采访发现，目前地方债风险管理主要面临三大挑战：

　　个别地区超警戒线。去年底，全国人大常委会分组审议《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》中，不少委员提及100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%。记者查询多地财政数据看到，少数省份债务率也已超过100%。

　　中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示，当前各地财政收入增速普遍放缓。地方债务余额增长而综合财力下降，就会导致部分地区债务率上升，债务风险加剧。

　　违规融资担保承诺。根据预算法、担保法等法律规定，除外债转贷担保外，地方政府不得为任何债务提供担保，然而各地违法违规担保举债现象仍难杜绝。近期贵州省内多地财政部门收回的融资承诺函等文件中显示，部分地方政府仍在为物流园、城建等项目融资贷款出具承诺函等文件。

　　审计署对部分地方政府债务审计发现，截至2015年底，浙江、四川、山东和河南等4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。

　　“伪PPP”现象不断。财政部相关政策明确要求，严禁借PPP项目保底承诺、回购安排等方式进行变相融资。国厚资产PPP事业部副总经理黄彬说，不少地方PPP项目基金都是明股实债，以财政资金作为风险兜底的劣后资金，实质上是地方政府变相举债。

　　审计署公布数据显示，截至2015年底，浙江、河南、湖南和黑龙江等4省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

　　清华大学经管学院常务副院长白重恩表示，此次国办出台的地方债风险应急处置预案，按照风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为四个等级，实际上是对地方债风险进行分级预警。

　　“一旦出现无法偿还政府债务本息实质性违约等情况时，就应启动相应分级响应与应急处置。”白重恩说，这补上了地方债风险管理链条的重要环节，有助于及时发现、处置地方债风险事件，守住不发生区域性系统性风险的底线。

　　2如何限制政绩冲动造成的违规举债？

　　多名受访业内专家与基层干部表示，前期对地方债实施限额、纳入预算管理后，防范地方债风险问题重点转移到遏制各类违法违规担保等方面的举债乱象。当前违法违规举债现象屡禁不止，背后存在多方面原因。

　　从各省份已公布的前三季度财政收入数据来看，多地财政增速明显放缓。其中山西、辽宁财政收入呈现负增长，地方收支缺口矛盾日益突出。

　　中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云介绍，当前地方财政保持高增长难度大，但稳增长、补短板任务并未减轻。当地方分到的新增债务限额不足以填补财政收入放缓造成的收支缺口，加上地方政府负责人的融资观念无法适应从传统粗放举债向规范举债的转变过程，就极易出现各类违规举债现象。

　　一位地市财政局负责人坦言，有些违规担保也是无奈。通过政策性贷款等方式为基建项目融资时，相关金融机构都会要求地方政府为企业平台提供担保承诺，否则就不予贷款。金融机构转嫁经营风险，无形中加剧地方政府债务风险。

　　政绩考量也是一些地方违规举债的重要因素。一位基层政府负责人坦言，尽管当前经济下行，但主要领导绩效考核要出彩，就必须靠举债来保持高投资、大建设，“先不管是否合法合规，能以合

　　理成本拿到贷款就行”。

　　赵全厚等专家表示，过去相关约束机制不健全，融资渠道也十分混乱，一些地方政府领导在政绩思维驱使下，举债投资冲动非常强烈。即便现在规范地方债务管理后，仍然会选择明股实债、承诺担保等违规方式，保证一定的投资增速。

　　业内专家指出，此次出台的地方债风险管理新规提出，高风险地区政府财政重整计划，与地方债务分类处置措施，将在堵住地方违规举债漏洞方面发挥积极作用。

　　新规明确市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，必须启动财政重整计划：除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，本级政府其他财政支出应当保持零增长或大力压减；处置政府资产，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务等。

　　地方债务分类处置措施中提出，对于新修订预算法实施后，地方政府违法违规提供担保承诺的债务，明确地方政府及部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任。最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

　　乔宝云表示，地方财政重整计划将给地方政府无序举债乱象戴上“紧箍咒”，明确地方政府偿债责任，有助于实现债权人、债务人依法分担债务风险。

　　3出现地方债风险事件如何对官员追责？

　　“过去地方无序举债、违规融资现象屡禁不止，重要原因在于追责未能落实到位。”白重恩说，尽管预算法等法律法规明确，对违规举债负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分，但因标准不明确、落实不到位，现实中鲜有地方领导因违规举债而受处分案例。

　　上述基层财政部门负责人表示，地方财政部门也希望举借债务能够依法依规，但地方主要领导考虑到违规举债的综合收益远高于违法成本，相关法律法规就难以约束地方违规举债冲动，尤其是只管任内大规模举债建设，偿债风险丢给后任的做法非常普遍。

　　地方债风险应急处置预案规定，发生四级以上地方债风险事件，就应适时启动债务风险责任追究机制，依法对相关责任人员进行行政问责。根据省级政府审定的有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究，对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。

　　新规还提出，对实施财政重整的市县政府，视债务风险形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任内举借债务形成的风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。

　　白重恩说，这意味着对何时追责、如何启动追责有了明确触发点，“加上责任认定、追究的部门、程序都有具体规定，形成风险事件必追责的刚性约束”。

　　“即便离任也仍然要被追责的终身问责制，将给官员违规举债带来巨大震慑。”中国社科院财经院院长助理张斌表示，这会倒逼地方政府领导在举债时更加谨慎、理性地分析综合收益与风险。

　　专家建议，遏制地方违规举债，提高财政、金融等方面风险防控能力，还需继续加快推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，督促地方优化财政支出结构，提高举债资金使用效率，增强地方债务风险管理精细化、透明化。

　　据新华社

　　释疑

　　什么是财政重整？

　　财政部有关负责人介绍，财政重整指的是债务高风险地区在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，依法履行相关程序，通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。对债务高风险地区实施财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，世界各国通常会采用类似做法。

　　以美国为例，2011年，俄亥俄州曼斯菲尔德市地方政府进入财政应急状态并开始实施财政复苏计划。主要手段包括将个人所得税提高0.25%、减少公务员节假日工资及带薪病假、减少公车使用、处置森林资产等。1994年，加利福尼亚州奥兰治县也采取过一系列的财政重整措施，包括裁减2000余名公务人员、压缩固定资产投资和削减公共服务项目等。8个月后，奥兰治县政府债务应急处置取得成功，逐步恢复正常运行。

　　此次国办预案明确规定了“中国版”地方政府财政重整计划的内容。

　　财政重整到底怎么整？

　　启动财政重整计划后，为偿还债务本息，地方政府首先要加大清缴欠税欠费力度等，拓宽财源渠道。这并不是说要新增税、乱收费，而是要确保应收尽收。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，地方政府可以暂停其他财税优惠政策，危机解除后再恢复。

　　“开源”的同时，地方政府还要下大工夫“节流”。

　　预案规定，财政重整期内，除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，视债务风险等级，本级政府其他财政支出应保持“零增长”或者大力压减。具体涉及以下几个方面:

　　一是“三不一退”，即不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目，不得设立各类需要政府出资的投资基金，已经设立的应当制定分年退出计划并严格落实;

　　二是“削减经费”，包括实行公务出国(境)、培训、公务接待等项目“零支出”，大幅砍掉政府咨询、差旅、劳务等各项支出;

　　三是“缩编裁员”，即机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施;

　　四是“清理补贴”，即暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，清理各类对企事业单位的补助补贴。

　　另外，地方政府还得暂停土地出让收入各项政策性计提，土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于还债。

　　根据预案，财政重整“工具栏”还包括处置政府资产。地方政府指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

　　如果以上措施加起来仍然“填不了坑”，地方政府可以申请省级政府临时救助，手段包括代偿部分政府债务、减免部分专项转移支付配套资金等。但是，财政重整计划结束后，省级政府可以决定是否收回相关资金。

　　一旦启动将进入啥程序？

　　一旦启动财政重整计划，相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级人民代表大会或者其常委会审查批准的同时，还必须报上级政府备案。上级政府对下级政府报送备案的预算调整方案要加强审核评估，认为有不当之处需要撤销批准预算的决议的，应当依法按程序提请本级人民代表大会常委会审议决定。相关市县政府还应当实施中期财政规划管理，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

　　据新华社