加快公证行业建设 WTO背景下中国公证业的发展
2002年7月28日09:37 法制日报
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周志扬
WTO是市场经济国家（或地区）的俱乐部，而市场经济国家的一个显著标志，是法律服务体系的完善，因而WTO必然对一国或一个地区的法律服务提出要求。公证是法律制度的一种。中国公证必须加快整个行业建设步伐，使之从法律制度层面和法律服务体系层面与WTO相适应。
一、公证法律制度建设：关键在立法
我国还没有一部完整的、由国家立法机构订立、颁发的公证法，公证制度作为一项法律制度赖以存在的依据，还是20年前由国务院发布的《中华人民共和国公证暂行条例》。由于暂行条例产生时社会、经济、法律环境的局限，20年来主管部门不得不依靠“通知”、“复函”、“说明”、“细则”等对具体的公证业务进行大量的指导与规范。这种状况给公证行业带来的，是公证地位的不确定，行业前景的不确定。我国公证效力弱、效能差、公信力不足等问题，都与此直接相关。
为什么一部暂行条例“暂行”20年之久而不能出台一部“永久”性的法律？这既与立法机关对公证制度的认识不足有关，也与我国现实的立法环境有关。在公证暂行条例的第一章“总则”中，将制定条例的目的概括为“预防纠纷、减少诉讼”，将公证的前提规定为“根据当事人申请”，反映了当时立法者和全社会对公证的认识程度。事实证明，公证在现代市场经济中所发挥的作用，比“预防纠纷、减少诉讼”要大得多。我们知道，市场经济是建立在个人诚信原则和外部强制约束机制之上的，离开这个原则和机制中的任何一个，市场经济便不能完善和发展，公证正是维护这一原则和发挥这一机制的一个“平衡点”，它通过一种特定的程序，使社会成员无法以不诚信的方式达到某种目的，进而降低了社会消耗，保障了社会的公平和效率。但在目前的制度条件下，在许多民事活动领域，“当事人”的公证申请完全是一种自觉行为，并没有强制性，对于未申请公证者，公证“预防纠纷、减少诉讼”的作用无以发挥，而一旦发生道德风险和商业风险或其他民事责任风险，其损失不仅是“当事人”的，也是全社会的。因此许多国家把“必须公证”的民事活动和法律文书进行详细分类并写进法律。立法机关如果对公证没有这种认识，立法便没有紧迫性，即使立法，其适用范围也难以像应有的那样广泛和明确。笔者相信，加入WTO会加速人们认识公证的进程，促进法学界对于公证制度研究的深化，进而对立法机关产生影响。
二、公证服务体系建设：强化行业管理
我国公证行业目前的政府管理，除了上文提到的一些十分具体的指导、指示之外，还有行业总体规模控制、机构设置审批、机构所有制形式确定等方面的手段。这些管理手段，在加入WTO的背景下，需要改进和调整。
依据公证暂行条例，我国在直辖市、县、市设立公证处，执业人员总规模在完成初期的扩张后，实行主管部门总量控制。这一思路本来是可取的，但经过二十多年的改革开放，我国地域之间的经济发展水平差距拉大，人口也大量向城镇尤其是大城市集中，仅控制总量而忽视服务机构地域分布就不能适应变化了的情况了。有的地方人口密集，经济发达，民事活动多，公证服务资源短缺，公证处和公证员不够用，办证周期延长、压证、草率急促出证的情况时有发生，有的地方地广人稀，经济落后，公证服务资源剩余，公证处无事可干，经济上难以维持。尤其在加入WTO之后，随着国内国际贸易的扩大和外资的大量涌入，公证业务量会在一些地方急剧增加，新的服务领域和服务方式会不断出现，服务格局一定要具有某种程度的灵活性。因此，对公证服务资源进行合理配置就十分必要。
作为政府行业管理的内容，机构设置审批和所有制定性方面也面临调整。与上一个问题相关，机构设置应当本着调节业务量、提高办证质量、方便当事人办证的原则，适当突破原来严重的地域管辖制度，允许公证处在一定范围内进行有序的转移，借机调整原有格局。至于所有制问题，这里只谈几点建议：公证处的所有制性质应当统一，原有属于政府机构性质的公证处，必须彻底与政府脱钩，现有的各种体制的试点可以扩大，但应当尽早总结和评估，最后在事业制、合伙制、合作制中选定一种。鉴于我国事业体制的改革已进入启动阶段，全国所有事业单位本身已成为改革对象，即将逐步向企业制、社会法人制转变，故而笔者认为，公证人合伙制将是较为可行的选择，应是我国公证体制未来的发展方向。
行业内部自我管理的不足是我国公证服务体系不健全的另一个重要原因。全国和各地公证员协会虽然已经成立，但职责不清，协商制度未建立起来，不少地区的公证员协会仍只是公证管理机构的附属，行业自律组织的职能远未发挥。公证员协会作为“自律组织”，是其成员“他律”规则的制定者和监督者。公证机构和执业人员违反法律，由执法机关（包括政府主管部门）惩处，违背职业道德、在个人操守方面出现问题，自律组织拥有全体成员授予的处理权力，经济处罚、建议停止执业资格处罚、开除会员资格处罚等是其必要的处罚手段，组织学习业务、协商解决内部纠纷是其日常工作职责。另外，宣传普及公证法律知识、参与立法的“议会活动”，也应该是协会的重要工作。
三、对公证处自身建设的思考：自律与创新
自律问题。谈到自律，人们往往把它同“职业道德”等同起来。其实，自律不仅仅是一个道德问题，而首先是一个制度问题。因为道德与制度相比，道德是一种高要求，制度则是最低的、最起码的要求。纵观公证行业内部，重业务发展轻内部管理制度建设的现象十分普遍，现有的制度本身就不完善，执行起来更是七折八扣，突破“底线”的行为也得不到应有的惩戒，“道德”的说法就更是显得苍白无力了。对公证处来说，行业制度是底线，公证处的内部管理制度要适当提高“底线”，严于行业制度，才能确保每个公证员不突破“底线”，也才能减少或杜绝公证处违规的记录。
创新问题。在中国加入WTO，法律环境、市场环境已发生重大改变的条件下，在公证业务发展速度开始趋缓的现状下，在旧的激励手段作用逐步减弱的趋势下，其管理制度、业务领域、激励机制、约束手段都亟待创新。以制度创新促进和强化办证质量，是公证处面临的一个课题，值得各公证处管理者和公证员下些功夫去研究。比如制定内部风险管理办法、改进部分办证程序、规定收费标准浮动幅度等。只有制度与时俱进，不断完善，适应形势发展需要，才能带来高质量的公证服务。
（本文作者为长安公证处副主任）
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