专访甄小英：以党内民主推进人民民主

　　《新民周刊》：民意成了白城干部任用的决定性意见

　　群众参与任免干部的做法，使白城在干部任命上彻底告别了“从少数人中选，由少数人选”的模式

　　2003年7月13日上午，吉林省白城市吉鹤宾馆的一间会议室内，市委书记刘润璞与专程从北京赶来的六位专家相对而坐——他们是中央社会主义学院副院长甄小英、北京大学学者贺卫方、清华大学学者程洁等，刘润璞打算聘请他们出任白城市委政策咨询顾问。

　　刘润璞最想向专家们咨询的，是如何建设党内民主的问题。早在2001年，刘润璞就在白城开始推行一套多种形式票决制选任干部的做法。经过了两年的实践之后，这套办法的主框架已渐次清晰，下一步是如何进一步完善健全。

　　中央社会主义学院副院长、党内民主建设问题专家甄小英对《财经》表示，白城群众参与任免干部的这套做法，在全国具有先进性，可以在相当程度上堵塞用人上的腐败现象。

　　多数人总比少数人选得好

　　1997年，时任吉林省计委副主任的刘润璞调任白城市长。那时，在全省九个州市中，白城有三个贫困县，经济倒数第一。上任伊始，刘润璞采取了一些惯常的改革办法，如对白城的工业企业进行了大规模所有制形式改造，在极短的时间内，使当地工业企业产权结构由国有占90％锐减到占10％。

　　在这个过程中，刘润璞发现，干部问题是开展工作的一个瓶颈。干部任用的方式不改革，人的问题不解决，很多工作难以进一步展开。但按照我国现行的干部管理体制，即使是政府的主要官员，其任免的主要决定权亦在党委。刘润璞虽为一市最高行政长官，也无权对干部管理体制进行大的手术。

　　其时，在一些经济发展已到相当高程度的地方，如深圳、浙江，政府体制改革已经悄悄迈出了步伐。刘润璞关注着这些变化，但白城的经济发展水平与这些地方不在同一发展层面，换句话说，社会政治、经济之间的冲突并非到了非改不可的地步，刘润璞只能等待。

　　1999年，刘润璞获安排代行市委书记一些权责，开始全面主持白城工作，这使刘润璞有机会进行能否用民主方式选取干部的思考。2001年8月，刘润璞正式将他的想法——任免干部实行投票表决的方法——后称为“票决制”——在常委会上提出，建议任免市委管理的领导干部，由市常委会投票表决；任免县（市、区）党委、政府的正职干部，逐步做到市委全委会投票表决。

　　在这次会议上，主要的反对意见为，县（市、区）换届工作即将进行，在这种时候改革，有可能给换届工作带来麻烦。但刘润璞主意已定：“既然能够在会上提出来，就一定是方方面面的情况已经想好了。”

　　正是在酝酿、推行“票决制”的过程，刘润璞被正式任命为白城市委书记。

　　回顾两年前的决定，刘润璞对《财经》说，当时他决心如此之大，基本想法是：“不管怎么样，多数人选的干部一定比少数人选的干部强。”　　ஸஸ

　　三票定“仕途”

　　改革的第一步指向干部任免建议名单。按过去的惯常做法，干部任免建议名单往往反映了上级党委甚至只是个别领导人的意图，而一旦形成，就代表了党委的想法，接下来要做的就是如何使其得到通过。

　　2001年8月30日，白城市正式下发《中共白城市委关于任免干部实行投票表决制的意见》（试行），其中要求：“对于组织部门提出的任免建议名单，市委常委会采取无记名投票方式进行表决，表决结果由主持会议者当场宣布，按少数服从多数的原则，以赞成票超过应到会常委半数为通过。”

　　此规定打破了长期以来实行的常委会讨论干部人选，然后举手表决的做法，使得“一把手”的意志再也难以成为左右常委会整体意见的力量。

　　但与此同时，对于倡导改革的刘润璞本人来说，权力也被削弱了。刘润璞告诉《财经》，权力的削弱，同时也意味着用人风险的减少，自己为用错人承担的责任也小了。

　　2001年9月下旬，白城下属县（市、区）换届工作全面展开。按照新办法，在任前考核上，白城市以“两票”，即民主测评票和民主推荐票，作为干部升、降、留、转的主要依据——在原来的程序中，这些只能是参考意见。这一改变，使普通群众得以成为干部任免的决定性力量之一：在民主测评中不称职票超过三分之一、全额定向民主推荐中推荐票数不超过半数的干部，不再继续获提名。

　　在过了民主测评票和民主推荐票这两关，干部任命到了最后一关——常委会讨论任命阶段。新办法以无记名投票的方式当场表决。如此算来，干部任免共需经过三次票决，刘润璞将其称为“三票制”。在他的构想中，通过这样的办法，可以将干部选任的初选权交给基层群众，从而解决长期以来“由少数人选人，在少数人中选人”的弊端。

　　 事后进行了一项统计：白城市委通过票决制新提拔的228名县级领导干部中，有近20％的人选原来并不在组织近期拟提拔干部名单之内。

　　白城市委组织部副部长孙佳学称，“三票制”的实行，使得县(市、区)换届工作以及市直机构改革都得以顺利进行。据白城市委组织部提供的资料显示，去年组织部对全市510名县处级干部调整情况进行了三次调查，第一次满意率和基本满意率达到了100％，第二次满意和基本满意的达到了96％，第三次没有不满意的。

　　县（市、区）换届工作和市直机构改革顺利进行之后，2002年4月，白城市开始在五个县（市、区）推广选拔任用干部实行差额票决制的做法，即每一职位经民主推荐，产生二至三名考察对象，实行差额考察、差额票决，使“票决制”由原来等额票决制向差额票决制过渡。目前，白城市县（市、区）正职领导职务仍采用等额票决，大多数副职领导职务已采用差额票决。

　　同月，白城市下发了《关于对拟提拔副县（局）级领导干部实施“民意否决”的意见》。该意见规定，在民主推荐中对得票不超过50％的，取前三至五名在参加民主推荐人员范围内进行“民意否决”。“民意否决”采取无记名投票方式进行，参加者须提出对拟提拔对象赞成、不赞成或弃权的意见，得赞成票率在50％以下者将被否决，不作为组织考察对象。这样，经过民主推荐和“民意否决”两次民意选择，被确定的副县（局）级提拔对象必须有50％以上的群众公认度。

　　2002年7月，白城市委按照《党政领导干部选拔任用工作条例》要求，对县（市、区）部分党政正职领导干部的任免实行了市委全委会投票表决，使“票决制”由市委常委会扩大到了市委全委会。

　　目前，市、县两级党委常委会和全委会采用无记名投票的方式任免干部4224人次，其中市委常委会票决任免县（局）级领导干部671人。

　　全程“民意否决”

　　2002年，白城市在由群众决定干部任免的年度考察中，有34人被解职。

　　白城市委信访办副主任马继超是其中之一。他从1982年起就在白城市委工作，做过好几任市委书记的秘书，1997年出任信访办副主任。但2002年11月的群众考评变成了马继超的“滑铁卢”——信访办有10个人，其中3人认为他不称职。

　　组织部找马继超谈话那天，自认为工作做得不错的马继超还以为自己要受重用。但组织部告诉他的是“你碰高压线了”——按规定没有达到60％的称职率，该领导就要从岗位上下来。

　　马继超想不通，“自己经济上不贪污，政治上不反动，工作也还不错，怎么会不称职呢？”随后的一个星期里，马继超把自己关在家里，后来终于开始反思自己——“跟领导的时间太长了，看谁都像群众。”

　　如今，想通了的马继超实职变虚职，从副主任变成了助理调研员，工资、级别都没有改变，还像以往一样写材料、作汇报，只是不能再领导他人。

　　民意测评制度是白城把“民意否决”延伸到领导干部试用期考核和正常管理中的一个环节。这一延伸包括：对新提拔的干部任命不搞一步到位，实行试用期一年制；试用期满，还要听取群众意见，实施“民意否决”。对群众满意率达不到三分之二以上的，经考察确属不称职的，免去试任职务。

　　每年县（局）级领导干部年度考察时，同样实施“民意否决”。对在民意测评中不称职票超过三分之一的，经考核确属不称职的，也要进行组织调整，区别不同情况实行免职、降职、改任非领导职务、待岗等。

　　这样，白城实现了在干部考察、任用和管理上的全程“民意否决”，即从考察对象的确定、党委讨论决定到试用期满正式任命前和任职后的正常管理的各个关键环节，全部实施“民意否决”。

　　白城市委组织部的统计材料显示，实行“民意否决”以来，先后对464名拟作为考察对象的干部进行了“民意否决”，有44名干部因赞成票率没有超过50％被否决；有2名干部试用期满后因群众满意率没有达到三分之二以上而取消任命；有34名县（局）级领导干部因在年度考察中群众测评没有达到60％以上的称职率，被免职、改任非领导职务或待岗。

　　通过“民意否决”后，组织提拔的干部在公示期间群众上访率明显下降，仅占提拔干部总数的1.7％。

　　“内部民主”与“民意”尚有差距

　　中央社会主义学院副院长甄小英对白城“三票制”办法的评价是：可以有效解决跑官、要官的问题。

　　甄小英曾和她的学员们一起探讨为什么跑官、要官屡禁不止的问题。最后大家得出的结论是“目前合法的程序里也可以包含暗箱操作”，换句话说，就是现行的干部选拔体制存在着问题。按照这样的程序，大量的选拔过程在非公开透明的情况下进行，缺乏群众有效的监督，跑官、卖官者自然有空子可钻。

　　甄小英认为，白城“三票制”在程序上可以有效解决跑官、要官的问题。

　　但对于白城的办法，北京大学法学教授贺卫方提出一个警示意见：应当注意群众基础的确立问题，即什么样的人才是参与干部测评和民主评议的群众人选？

　　清华大学法学博士程洁与贺卫方持同样观点。她认为，不能把领导阶层当做基层群众，对于一个社会的领导机构而言，其内部民主与真正的民意尚存一定的距离。一个部门的利益与一个社会的利益有可能存在着现实的冲突。在白城目前的做法中，参与民主考评、推荐干部的群众，对县处级干部而言，为下属各职能部门的领导，对某一机关领导干部而言，为这一机关内部的工作人员。这些“基层群众”，与需要领导干部为其提供“公仆”式服务的那些“基层群众”是有差别的。

　　在白城，记者曾在街头向路人询问是否知道民主选拔干部的改革，他们的回答是“不知道，也不关心”。

　　但不管怎么说，据市委书记刘润璞介绍，在党内民主选拔干部的影响下，如今，白城后备干部的选定也已经摈弃了原来组织部门内部操作的办法，实施群众参与民主选拔。而地方人大任命干部的述职表决也已采用票决的方式。（本刊记者 石东／文）