开门立法：由思路转为机制
2002年8月12日07:16 中国青年报
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傅达林
《中国青年报》8月5日报道，云南省人大常委会近日通过《关于向社会公开征集立法项目和法规草案稿的决定》，邀请辖区内公民、企事业单位、社会团体和其他组织提供地方所需的立法项目与法规草案稿。
这一决定，突破了传统“开门立法”的公开过程而将“公众介入立法程序”提前到了立法项目的建议和法案的征集阶段，值得称赞。
现代意义上的立法，应该是一项“阳光下的民主事业”。只有通过民主程序选任立法机关并遵循民主的立法程序制定出的法律，才能成为代表最广大人民意志和利益的社会“公器”。因此，推行一种民主化的开门立法程序，对于国家的法治建设有着正本清源的重大意义。
形象地说，立法是一项供给社会法律需求的“开渠引水”工程。对于一个法律体系并不健全的国家，社会法律需求是多方面的，立法不可能一步到位，此时，先提供哪一种立法需求就变得很重要了。民众对这种需求现状无疑具有发言权，实行开门立法，能很好确保立法“开渠引水”的最佳导向，征集到社会需求最迫切、与百姓日常生活密切相关的立法项目，供给社会最迫切的法律需求，从而有效实现立法供给与公众需求的及时契合，提高立法效益。
而且，开门立法不仅仅是一种程序上的技术性努力，它更由于落实了公众的监督权从而加大了立法的透明度，能有效防止“立法腐败”。现实生活中，一些地方或部门在利益驱动下，热衷于通过立法的权威手段为自己划定垄断性的利益范围，这种立法谋私、立法“走私”等立法腐败现象，严重亵渎了立法的合法性和正义性，势必对整个社会的法治秩序造成损害。立法腐败实质上是立法民主措施的缺席，而开门立法作为立法民主性和公开性最集中的手段，无疑是遏止立法腐败现象的有力武器，它可以最大限度地吸纳民意，充分均衡各种利益冲突，避免部门“狭隘”立法，从而确保立法的公正性。
同时，开门立法还是一次深入人心的普法过程。在普法功能上，一次成功的开门立法实践，效果上不亚于一次专门的普法活动；开门立法过程中向民众宣示出的法理念、法思想、法常识，比起简单的技术性普法举措甚至更能深入人心。这一点，新婚姻法的立法实践已有证明。正是鉴于以上诸多优点，开门立法这种民主的立法模式向来受到立法者的采信。前几年，我国一些地方立法机关在制定与百姓日常生活密切相关的法律、法规时，也注意向民众、专家征求意见；自1982年以来，全国人大常委会更是多次向全民公布法律草案全文，集思广益；而去年新婚姻法的出台也因民众参与人数最多、提出意见最广泛而著称。我国《立法法》规定“立法应当体现人民的意志”，“保障人民通过多种途径参与立法活动”，也确定了立法走群众路线的思路。
然而，作为新的立法模式，开门立法却始终未能由一种弹性的“立法思路”转化为有硬性指标的“立法机制”。对于哪些法律、法规的制定需要“走出院子”，又如何打开“立法之门”，法律都未作进一步的具体规定。尤其是在工作量极大的地方立法、行政立法和一些准行政立法工作中，“开门”与否依赖的大多是立法者的内心意愿，而非确定的法律机制，这对加入世贸组织后的国内立法特别是行政立法贯彻“透明度原则”很不利。因此，如何将开门立法由宏观思路转变为具体机制，是我们应对入世变革、进行立法法治建设应当重点考虑的问题。
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