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民办教育促进法立法备忘录
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2002年12月29日02:49 中国青年报
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本报记者 刘万永
改革开放以来，民办教育有较大发展。但是，民办教育的发展也面临着许多困难和问题。这些困难和问题已严重影响和制约了民办教育的进一步发展，引起社会广泛关注，纷纷要求用法律来规范和促进民办教育的发展。
1997年10月，国务院颁布了《社会力量办学条例》。但随着形势的变化，民办教育发展中不断出现一些新情况、新问题，条例在某些重要方面的规定已不适应民办教育发展的需要。
1998年，全国人大常委会将民办教育立法列入九届人大常委会立法规划，由全国人大教科文卫委员会牵头起草。在充分听取有关部门、民办学校及专家学者的意见，多次召开研讨会、论证会后，形成了《中华人民共和国民办教育促进法（草案）》。2001年12月21日决定提请全国人大常委会审议。
首次审议：6方面扶持广受关注
2002年6月24日，九届全国人大常委会第二十八次会议在人民大会堂开始举行，民办教育促进法草案首次被提请常委会会议审议。
全国人大教科文卫委员会副主任委员汪家镠，就首次提请九届全国人大常委会第二十八次会议审议的民办教育促进法草案作说明时透露，我国将通过立法手段，从6个方面对民办学校进行扶持和奖励，主要包括：各级政府可设专项资金，用以资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人；各级政府可以采取资助，出租、转让闲置的国有资产等措施来扶持民办学校；国家鼓励金融机构运用金融、信贷手段支持民办教育事业；民办学校享受同公办学校同等的国家统一规定的税收优惠政策；对政府委托承担义务教育任务的民办中小学，国家应当按照委托协议拨付相应的教育经费；新建、扩建民办学校，政府应当按公益事业用地的有关规定予以优惠。
消息一经披露，立即受到民办教育工作者的好评，认为《草案》有所突破，如规定：民办学校的教师在职称评定方面依法享有与公办学校教师同等权利；民办学校向学生收取学费、杂费的标准由学校制定，报有关部门备案并公示；国家对公办学校的税收减免政策，适用于同级同类民办学校；民办教育的投资者可以取得合理回报等。
二次审议：合理回报争议颇多
在随后召开的九届全国人大常委会第二十九次会议上，全国人大法律委员会副主任委员周克玉作了关于民办教育促进法草案修改情况的汇报。
“民办学校举办者能否取得合理回报”一直是办学人关注的焦点，也是委员们争论的焦点。
对此委员们有两种意见，一些委员、国务院法制办、财政部等部门、地方和专家提出，从现实国情考虑，规定某些民办学校的举办者取得合理回报，是可以的，但是从制度上应当进一步理顺。现在国家的公办学校和一些捐资兴办的民办学校，都是公益性质，举办者不谋求任何回报，这类学校理应享受国家规定的各种优惠。如果规定某些民办学校可以取得回报，同时又享受国家关于土地使用、公益捐赠和税收方面的各种优惠，显然从制度上是不合理的，也容易对公益性学校造成影响和冲击，不利于鼓励公益学校的发展。因此，建议对取得回报的民办学校单独作一些规定，这类学校原则上不享受国家的各种优惠，并在履行纳税义务后，取得回报。
另一种意见认为，我国现实国情是穷国办大教育，应当有积极措施鼓励民办教育事业的发展。目前民办学校多数是投资办学，大多数举办者希望拥有所投入部分的产权，并得到相应回报。实行可以取得合理回报的鼓励政策，可以提高民办学校的办学积极性，更多地吸收民间资金投入到教育事业中来。这一规定不宜修改。法律委员会认为这是一个涉及民办学校的性质、优惠政策和管理办法的重要问题，因此，在二次审议稿中对合理回报的规定暂未作修改，建议常委会进一步审议。
三次审议：营利再成焦点草案未付表决
10月28日，在九届全国人大常委会第三十次会议上，该草案因“在几个重要问题上意见分歧，一时难以提出修改方案，需要进一步研究”，而没有进行表决。综合分组讨论情况，民办教育办学者能否得到“合理回报”，成为此次会议争论的最大焦点。
全国人大法律委员会提交给本次常委会会议的报告中称，民办教育促进法草案经过常委会二次审议和修改，已基本可行，并提出了主要的修改意见：
民办教育应当坚持公益性，不得以营利为目的，法律委员会建议增加规定：“社会组织和个人不得以营利为目的举办民办学校。”
对草案中原来关于举办者可以取得“合理回报”的规定，法律委员会也作出了修改，原因是与营利行为难以划分界限，和教育法有关规定也不好衔接。但考虑到大力发展民办教育也需采取措施吸引社会资金投入教育，调动兴办民办学校的积极性，法律委员会建议改为从办学结余中安排适当经费，对出资人投入民办学校的资产给予适当补偿。
但对三审稿，部分委员给予了强烈批评，认为在一些主要问题上出现了严重的倒退，特别是在“合理回报”方面，争论尤为激烈。
认为民办学校举办者不能取得“合理回报”的委员，主要理由是：（1）所谓“合理回报”本质上就是营利，直接违背教育法第25条“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定。（2）发展教育最主要的是靠税收优惠，而不是靠通过合理回报来吸引投资办学。为了回报的民办学校和民办教育不符合国家的需要，也不能真正促进教育事业的发展。（3）国家要促进和普及九年义务教育，但是想要赚钱的民办学校没有一个肯到落后地区、贫困地区去办学。（4）作为办学者特别是主要出资者来说，他们举办教育事业是一项崇高的义举。规定取得合理回报，一方面是对这种义举的玷污，另一方面使民办教育不能健康发展。实践中已经有一些人靠向银行贷款办学，向学生收取高额学费，个人并没有投入多少，却积累了上亿元的资产。（5）对民办学校的举办者应当主要从精神上而不是通过合理回报给予奖励和鼓励，引导他们多奉献和回报社会。如果一定要取得合理回报，还可以规定由政府设立民办教育奖励基金，用物质的“奖励”代替“自取”，这既体现政府对民办教育的支持，也能弘扬从事民办教育的义德。（6）将营利性和非营利性教育机构混在一起，会导致税收政策的紊乱。即使要允许一些民办学校取得一定回报，也不能与教育法有明显抵触，并且对以营利为目的的学校也不得给予公办学校相同的优惠条件。
但是，也有部分委员主张民办学校可以取得“合理回报”，主要理由是：（1）不允许有合理回报，民办教育投资者就没有积极性。（2）民办教育应当体现社会效益和经济效益的统一，只强调社会效益不够。（3）如果将民办教育分为公益性和营利性两类，就不符合教育法第25条有关教育公益性的原则。对部分投资办学成绩很显著的民办教育投资者给予一定的合理回报，同坚持民办教育公益性的方向并不矛盾。
四次审议：合理回报终获确认
12月1日，全国人大常委会委员长李鹏到河北考察工作并就民办教育促进法草案进行立法调研。他明确表示，民办教育是整个教育体系中的一个组成部分，也同样是为国家培养人才的公益性事业，是利国利民的高尚事业，对此必须有清醒明确的认识。促进民办教育的健康发展不但有社会上的实际需求，而且也有利于进一步加快教育事业的发展。同时也要看到，民办教育有其特殊性，应该允许民办教育的出资人有一定的、合理的经济利益上的回报，当然也必须明确，不能使单纯追求利润成为投资民办学校的目标。
九届全国人大常委会第三十一次会议分组审议《民办教育促进法（草案）》，这已经是对该草案的四审。综合审议情况，虽然一些委员对草案继续提出了修改意见，但多数委员表示：四审稿已基本成熟，希望本次常委会通过。
根据委员们的意见，全国人大法律委员会向本次会议提交了第四次审议稿。与三审稿相比，此次草案在过去争论激烈的“民办教育能否以营利为目的”、“出资人能否得到合理回报”等方面进行了明确规定。
不再提“不得以营利为目的”。草案三次审议稿规定：“社会组织和个人不得以营利为目的举办民办学校。”法律委员会建议删去一款，同时将草案三次审议稿第三条修改为：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”将第四条修改为：“民办学校应当遵守法律、法规，贯彻国家的教育方针，保证教育质量，致力于培养社会主义建设事业的各类人才。”草案中不再提是否“以营利为目的”办学。
出资人可以从办学结余中取得合理回报。法律委员会经与各方面反复磋商研究，认为在保证民办学校公益性质的前提下，作为一种扶持与奖励，民办学校的出资人可以取得合理的回报。同时，考虑到出资人取得合理回报的民办学校与不取得回报的公办、民办学校在享受税收、用地等优惠政策上要有一定的区别，以鼓励捐资办学。建议删去草案三次审议稿规定，在草案第七章“扶持与奖励”中增加一条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法以及享受有关税收优惠和用地优惠的具体办法由国务院规定。”
增加“侵犯民办学校合法权益的”行为要追究法律责任是本次草案中重要的一条。草案三次审议稿对民办学校的审批机关和有关部门的违法责任作了规定。四审稿列出了审批机关和有关部门的6项“禁区”：已受理设立申请，逾期不予答复的；批准不符合本法规条件申请的；疏于管理，造成严重后果的；违反国家有关规定收取费用的；侵犯民办学校合法权益的；其他滥用职权、徇私舞弊的。有上述行为的，由上级机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；造成经济损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
部分委员认为，四审稿事实上在某些重要问题上回到了二审稿的认识，也有所进步。虽然在某些问题上还有不同意见，但可以说取得了共识。
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