国务院机构改革方案提交人大审议组成部门减为28个变动不大但关系重大

　　国务院机构改革不实行大部委制

　　本报记者韩福东发自北京

　　3月6日，王忠禹受国务院委托向十届全国人大一次会议作国务院机构改革方案说明，方案显示：国务院组成部门减为28个，设立国资委、银监会，组建商务部和国家食品药品监督管理局，国家计委改组为国家发展与改革委员会、国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，撤销国家经贸委和外经贸部。这是改革开放以来国务院第五次机构改革。

　　“我们局具体将有哪些改变，我还不清楚”，3月7日下午，国家药品监督管理局新闻处一位工作人员告诉《21世纪环球报道》，在此次国务院机构改革方案公布之前，他并不知道国家药品管理局将有变动，即使现在他对具体的方案也还缺乏了解，“这些都是上面决定的事，而且最终还要看人大审议结果。”据3月6日提请十届全国人大一次会议审议的国务院机构改革方案显示，国家药品监督管理局将在自身的基础上组建为国家食品药品监督管理局，仍为国务院直属机构。

　　“国务院机构改革方案并没有遵循大部委原则”，3月7日，社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华教授对《21世纪环球报道》表示，在机构改革方案出台之前流传的诸多版本已被证明是错误的。

　　组建国资委银监会撤销经贸委

　　3月6日上午，国务委员兼国务院秘书长王忠禹受国务院委托，在十届全国人大一次会议上作关于国务院机构改革方案的说明。据介绍，本次机构改革的重点是：深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。

　　据介绍，此次机构改革将涉及7个方面：深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会；完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会；继续推进流通管理体制改革，组建商务部；除此之外，为加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建了国家食品药品监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构；将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会；不再保留国家经济贸易委员会和对外贸易经济合作部。

　　根据国务院机构改革方案，除国务院办公厅外，国务院组成部门将共有28个，而在此前传闻一直是21个。王忠禹介绍说，这次改革虽然机构变动不多，但关系重大，任务十分艰巨，要认真组织实施改革方案。在十届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案后，将按照科学规范部门职能、合理设置机构和优化人员结构的要求，抓紧新成立部门的“三定”（定职能、定机构、定编制）工作，并对其他部门的“三定”方案进行完善，进一步理顺部门职能分工。

　　关于单独成立银监会

　　此次改革将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，设立中国银行业监督管理委员会，作为国务院直属的正部级事业单位。

　　对于设立银监会的意义，经济学界一直存有争议。清华大学中国经济研究中心高级研究员王君认为，自1998年以来，银行监管的组织形式经历了数次变化，这种单纯的机构和人事变更的背后，是大量的资源浪费和机构文化与专业知识的流失，结果不但没有实现有效的银行监管，反而给未来的改革带来极大的压力。无论从哪个角度考虑，即将开始的银行监管机构改革都必须深思熟虑，并且对变更的过程进行慎重控制和管理，简单化的人与业务划拨，几乎注定要失败。而银行监管再也经受不起折腾了。

　　“设立银监会毫无意义。”北京师范大学金融研究中心主任钟伟也表示，金融监管政策的完整性和监管水平的提升，并不全在于架构的调整，更重要的是监管理念的更新。据说央行已经派小组团去美国向美联储学习。钟伟觉得，仅仅成立一个独立的机构只是学西方银行监管体制的壳子，并没有学到实质。

　　关于精简人员

　　“仅从规模和人数来看机构改革的成败，意义不大。”北京大学政府管理学院副教授杨凤春在接受《21世纪环球报道》采访时说，转型期政府面临诸多挑战，机构改革应以提高施政能力和治理水平为重点，单纯精简机构规模与人数，是把复杂问题简单化了，而且这种一刀切的改革方案会产生负面效应并将陷入“膨胀———精简———再膨胀”的怪圈。

　　参与国务院机构改革方案起草工作的全国政协委员张卓元表示，此次机构改革主要是为了使上层建筑更好地适应经济发展，主要是对有关职能进行整合，使机构更适应当前改革、发展和新的形势。他表示，这次改革没有上一次动作那么大，大的格局没有动，也没精简什么人员。

　　关于改革的深层次问题

　　对此次机构改革方案，颇多叫好之声。周汉华教授也称此次两会最大亮点就是国务院机构改革。而杨凤春则表示，“我觉得此次机构改革只是浅层次的改革，没必要赋予太多的意义。现在很多人把这项机构改革看作是一次很大的政治举动，是一种错觉！”杨凤春认为，此次机构改革并没有触及根本问题，因为它是对有关“职能”进行整合，而不是对各部门的“职责”进行划分和确定，现在最根本的问题是要确定政府部门的职责，即摆正政府和社会的关系，各政府部门究竟应该承担哪些责任和义务，需要一个明确的说法，政府机构改革如果不触及这个问题，意义不大。

　　1998年机构改革之时，香港科技大学政治经济学教授丁学良恰好在北京。在一次会议上，他做了一个并不乐观的报告，“实际上，最后的结果也应验了我当初的报告”，丁学良告诉《21世纪环球报道》。

　　丁学良对此次机构改革的成效仍持审慎态度。“机构改革未来的走向如何，我们可以从历史中看到可能性。”丁学良分析道，从历史上看，对官僚系统进行大规模的调整有四种可能的方式。第一种是通过军事政变，有些发展中国家文官腐败严重，军队是打破既定秩序最有力的组织。第二种方式是由一个强有力的领袖人物，自上而下发动的破坏性运动，使整个官僚系统完全崩溃，中国的文革即是这种方式。第三种方式也是自上而下的，但他的发起者是一个开明而专制的权威领袖，并通过不断学习的和平改革方式进行，日本的明治维新即是这种方式的典型代表，新加坡前总理李光耀也是以这种方式推动改革。第四种方式是现代西方国家的通行方式，即民选政府推动官僚系统改革的方式。民选政府之所以有力量推动改革，是因为他们是选举上台，具有政治学意义上的合法性，他们受民之托，也有改革的使命感，所以能够大刀阔斧进行改革。在丁学良看来，从目前中国机构改革的现实情况看，不符合其中的任何一种，因此很难预料其效果。

　　人大应广泛参与机构改革讨论

　　杨凤春认为，从管理技术的角度看，机构改革是高度技术性的事，应该由少数人决策；但从本质上讲，机构改革又是一个政治问题，人大应该更广泛地参与讨论，对改革方案他们应该享有知情权。“不能让人大来菜就得吃下，他们应该可以挑爱吃的菜来吃”。杨凤春的看法是，从技术决策层次看，此次机构改革做得很好，但从政治决策层次看，则不足。

　　丁学良和杨凤春在接受《21世纪环球报道》采访时，都把人大建设看成是推动中国机构改革的有效力量。杨凤春说，人大应该充分参与财政预算，如果财政紧张，养不起那么多“公仆”，人大能够有所反应，对机构人员作适宜的精简。“人大不可能每天开会，这时谁来代表民声？传媒应该起到微观监督政府日常运作的作用，这一点特别重要。”丁学良强调，加强人大建设与舆论监督在中国有《宪法》依据。

　　杨凤春表示，目前中国的机构改革还是行政机关主导的改革，是自作自为的改革，有它的局限性。自己主导来改革自己，需要很高的道德和职业勇气，这是很难的事。