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“豁出去了我就是要告！大不了，这个超市我不干啦！”沈阳市金丰超级商场有限公司经理张旭看上去心力交瘁，但口气很坚决。
不难理解张旭此时的心情。金丰超市有4家连锁店，主要分布在沈阳市和平、沈河、铁西和皇姑4个中心区。自2000年6月超市开业以来，在不到两年的时间里，就遭遇违法行政案件39起，其中提起行政诉讼5起，皆以“官”败“民”赢而结局。
虽说是打赢官司，但付出的精力总让当事人有“得不偿失”之感—“每年我至少要拿出80%的精力和违法行政行为打交道，就是节假日、晚上也要写起诉状、控告书。现在行政执法的‘滥’和‘乱’让企业真是苦不堪言！”张旭如是说。
而就在刚刚召开不久的沈阳市“纠风工作会议”上，市长陈政高即兴发表了一通激情演说，号召“沈阳要创造中国北方最好的投资环境！做到南有广州，北有沈阳”。
但毋庸讳言，违法行政已经成为制约沈阳改善投资环境的一个“瓶颈”。
“打白条还算是好的！”
张旭拿出的行政处罚单、行政诉状摆满了桌子。罚单形形色色，有来自工商所、烟草专卖局、卫生防疫站、城管综合执法系统、交通运输管理局和酒类专卖局的，当然还有白条。在各种模糊、潦草的字迹中，记录着五花八门的“处罚依据”：无有效卫生许可证、无健康证、未见合法发票、涉嫌假冒、妨碍公务、超范围经营……
“凡是能想到的、能编造的理由他都给你记上，有时干脆没理由就扣押财物，连白条都不打一个！直如囊中取物！扣押后的财物往往下落不明，既没有说法，也不知下落。”张旭气愤地说。
2001年8月16日下午，烟草专卖局和平分局十多名执法人员来到金丰超市，要求营业员提供进货发票。当营业员出示备查的发票复印件，并表示可以去取原件时，执法人员则提出一定要电脑打印的发票，接着质问：“从哪进的烟?为什么不从我们局进？”当即以发票非法为由，强行将货架上的烟全部扣留。
类似的事件屡屡发生。2001年7月25日晚上9时，沈阳市工商局铁西分局十几名工作人员分乘3辆汽车来到金丰超市铁西分店，进店后未出示证件，被营业员认为是顾客。当他们发现销售的空调和微波炉后，提出要找经理。得知经理不在后，又要求店内保安5分钟内必须拿出进货发票。
保安告诉他们经理一会儿就赶到，请他们等一会儿。然而他们不听劝阻，以“涉嫌假冒”为由强行将销售的空调、微波炉全部拉走。在装车时将空调主机倒置搬运，造成了外包装严重损坏，影响了商品的正常销售。同时又强行将墙上悬挂的营业执照正本吊扣。
吊扣营业执照是七种行政处罚中最严厉的处罚。按照行政处罚法规，除非具备足以构成暂停或撤消营业资格的违法事实，且须经法定程序、立案、调查取证、说明事由、经当事人陈述、申辩、听证等一般程序，或适用简易程序，才能吊扣营业执照。
“这是一起严重的法盲执法案件！一无事实依据，二无法律依据，三程序严重违法，四违背处罚的法定原则，五未‘举证’，连白条也不打。可以说，行政执法中所有的违法条款几乎全占了。到现在我也不知犯了哪处‘王法’，依据哪条法规，按照何种程序撤消我们的合法经营资格的？”
更荒唐的是，当《沈阳日报》记者事后采访执法人员，问其根据什么说是“涉嫌假冒”时，对方竟回答说：“我看着像假就有权扣，你能证明是真的就退给你，不能证明我们就按假冒处罚。”《行政诉讼法》上举证责任倒置被执法者运用得恰到好处。
超市刚开业时，为了营造一个良好的“经营环境”，张旭在工商、监督等部门身上也没少下工夫：请吃饭、洗桑拿，但渐渐就发现除了经济损失外，实在没那个精力去软磨硬泡。“当初为了避免麻烦，想方设法把所有的证都办齐了。没想到问题接二连三，关键是没毛病他硬给你找出毛病来！后来我就索性硬性对抗，封门我就撕封条，看能把我咋的！”
张旭开始学法：卫生监督法规、产品质量法、交通运输法规、行政诉讼法……心里有了法规，她对待行政处罚单的态度是要么置之不理，要么上门到执法部门据理力争。“你要告就告吧。”对方满不在乎地放出话来。
“谁不知道民告官难？沈阳市每天发生多少起违法行政案件，真的有几起提起行政诉讼？谁有那个精力和时间？法院也不支持，能拖就拖，最后不了了之。咱还不是给逼的！”一咬牙，张旭先后将烟草专卖局和平分局、市工商局铁西分局、和平区胜利工商所、市交通运输管理局和铁西区卫生局告上了法庭。
富有戏剧性的是，张旭一上告，这些执法部门立马就有人来求情，许诺撤消罚款、返还被扣押的财物等等。因此，5起行政诉讼均以张旭撤诉而“官”败“民”赢。“这次告卫生局又有人来求情，我没理，一定要把官司打下去！”张旭铁了心。
笔者注意到，几乎在每份行政诉讼状中，都有这样一段话：“被告的行政执法行为不是一般的执法瑕疵，而是一起典型的违法执法、非法执法、滥用职权的执法案件。毫不夸张地说，被告的执法行为是对庄严神圣的法律法规的肆意践踏和蔑视，是沈阳依法治市的悲哀，是对沈阳改善和优化投资环境的无情讥讽。”
“不收费，
我们喝西北风去？”
2002年2月，铁西区卫生局按照严格程序，对金丰超市先下发了行政处罚事先告知书，经过法定期限后，又下发了正式的行政处罚决定书，罚款3000元，理由是超市“无有效卫生许可证、无健康证和食品原料落地存放”。这是金丰超市遇到的唯一一件程序合法的处罚决定。
“遗憾的是他们这是在认认真真地违法，积极慎重地违法。我们是2001年12月21日办的许可证，他28日来检查说你没有卫生许可证。后来我去找他们，说你们这么做不对，是违法行为。我们的卫生许可证就在墙上挂着，你们都没注意；没有健康证，怎么办许可证？它们是连带的。另外，我们是个卖食品、饮料的小超市，又不是生产企业，哪来的原料？结果他们说这是经过立案侦查、局长批准的。有证也不行，罚多少可以商量，一点不罚是不行的，我们还没白开过单子的。我现在就等着法院开庭，到现在也没回音。”
乱收费也是张旭起诉卫生防疫系统的理由之一。按法规规定，办卫生许可证只要300元左右，但在沈阳则要3000～5000元，比办一个营业执照还贵，而且要一年办一次。还有，按照《产品质量法》第15条之第3款规定，县以上卫生部门有权到流通企业来抽检商品，但不得向被检测人收取检测费。但卫生防疫系统每年都要来收该项费用，而且相当高，一般2500-3000元。
“他们收费的依据是1987年的标准。我说《产品质量法》是2000年修改的，你这都十几年前的，还有效吗？现在早已不适用了。最后防疫站站长没话说了，就说不收费，我们喝西北风去？我们怎么开工资、奖金呢？办公经费从哪来呢？你要告就告吧，我们欢迎，你要告赢了，解决了这问题，将来由财政拨款，我们感谢你。
“其实他们收费也是被逼无奈。站长又说，按法规来办？法规说我们属于财政拨款，可财政不给我们拨款。法规说了化验费财政列支，财政不给钱，我们就得找你要嘛。他的意思是上面违规我们也只能跟着违规。”
在一份起诉铁西区卫生局的行政诉状中，诉讼请求中提出“判令因被告违法处罚给原告造成经济损失人民币1元钱”。张旭说，这是象征性的，打官司的目的不是为了钱，就是为了讨个说法，不论输赢都是为改善沈阳的经济环境做贡献。
没有违法事实或违法事实不清不能处罚，这是行政处罚的根本原则。遗憾的是沈阳一些执法人员连起码的常识也不顾，滥施处罚权已经到了登峰造极的程度，执法中的随意性令人瞠目。
嘴大就是法，睁着眼睛说瞎话。一天中午，3名工商执法人员满脸通红地来到金丰超市。转了一圈后忽然问营业人员，谁让你们卖烟酒的，有营业执照吗？营业员张口结舌，因为带有国徽的营业执照就在大厅上方高高地悬挂着。3名执法人员被请到经理室后，经理拿出营业执照正本告诉他们：经营范围第一项就是“烟酒糖茶”时，其中一人竟恼羞成怒，立即打断经理的话高声喊到：“无效，无效！这是谁打印上的？回去马上扣掉。”说完抢过营业执照，将桌上的记账凭证和账本一并扣留，回去要统计违法所得和罚款。在扣留事由一栏竟工工整整地写上了“无烟酒经营项目、超范围经营”几个大字。
频繁检查，处罚无依据。国务院法规明确规定，到企业检查一年不得超过两次。可沈阳市烟草专卖局执法人员频繁到企业检查，已到了每周数次，甚至一天数次的地步。今年以来，先后多次扣押企业财物，从不指出企业的违法事实和扣押的依据和理由，上来就是“×××一案经审查终结，扣押下列物品”。
至于“先裁决、后举证”这样明显的违法行为更是比比皆是。在39起违法行政案件中，以“涉嫌××扣押财物”的案件占有相当的比重，“涉嫌”成了行政机关违法的挡箭牌。某局执法人员先后多次到金丰超市以“涉嫌假冒”为由扣押企业正常销售的产品，并明确告知该企业，如不能完成举证责任，将没收扣押商品并处以数倍罚款。
“没想到，
起诉状比通行证还管用”
金丰超市有一台微型货车，一年来，先后5次被交通执法部门违法强行扣押，理由是“无营运手续”。令张旭费解的是，国务院、省、市道路交通运输法规和条例对运输车辆办理营运证有明确规定，即从事营业性道路货物运输的单位或个人，才必须办理营运证。而超市的货车属于自带车辆，并非“拉脚挣钱”的经营者，为何被强令办营运证？
张旭找到交管局，一名副局长竟明目张胆地说：“我当科员时这么扣，现在当局长了还这么扣，你愿意上哪告上哪告。”他们收费的依据是1992年交通厅内部有个传真电报，规定凡货车都得办营运证。而国务院的规定是1998年、辽宁省是1999年、沈阳是2000年出台，1992年的一个内部通知能解释、容纳国务院1998年的《道路运输法规》吗？
“后来我就在和平法院告他了，法院采取的措施是迟迟不开庭，拖了将近一年。《沈阳日报》、《辽沈晚报》和电视台记者都做了前期采访，等着开庭要结果。法院一看这么多新闻单位参与，就不敢开庭，迟迟拖着。理由是被告有无执法资格，法院搞不清楚，接着就给你来个‘中止审理’。”
后来由于违法执法激起了民愤，这个中部管理所被《焦点访谈》曝光了，接着就被撤消了。张旭再打官司也没意义了。
交管部门有人告诉张旭，这是你告了，实际上全国、全辽宁省都在这么收。违规收费十几年，真要退的话怎么退？这是个严重的社会问题。借办证敛财，且扩大办证范围，不办就采取强制措施，这已成了执法部门堂而皇之的“创收之道”。
“这件事不了了之，但起诉书有用了。凡是遇到扣车什么的，我就利用这个起诉状把车要回来。没想到，起诉状成了通行证，比通行证还管用。后来我干脆把起诉状贴在车子里，结果没人敢扣车了。5次车被扣，后4次就靠这起诉状把车给我了。一般老百姓扣车以后，罚款3000～5000元，还得给他们好处，到停车场缴停车费。人家说我有门，没缴罚款就取到车，其实没门，我是拿着法律武器来保护自己。”
除了借办证宰你没商量外，还有就是争审批权、抢收费。企业办一件事，几个行政机关都抢着审批，互相争着管。这个部门刚审批完，收完费。另一部门又来了，说他无权审批，是我们局管，重新再办一次审批，重新交费。两家都办完了，第三家又来了，他们两个局审批无效，限期到我局补办审批手续，不然就采取强制措施。企业不是市长，怎能知道政府各职能部门的具体分工，只有任宰了。
借年检之机敛财。企业每年为办证都跑断了腿，历尽磨难。按照法规条例很简单的事，也要让你跑上十几趟、几十趟，最后还要“敲你竹杠”才能给你办。2002年初金丰超市为办年检从区局告到市局，历时一个多月，才算办完。
张旭对每起违法行政事件都有仔细的记载。到今年“五·一”止，金丰超市已发生了34起违法行政事件。在记者采访期间，又增加了5起。其中的一些事件令人颇觉荒唐可笑。
“去年皇姑区怒江街道办上门收门前‘三包’费，别的区只收个三五百的，他们一年要收2000元。我们就不缴。他们就来检查卫生，开了个罚单，说是冰柜后面没打扫有灰尘，地上有烟头。完了要罚款5000元。最后我找了人讲情，款不罚了，但必须买300元的耗子药。我们超市本来就卖这个，买回来也没用，接过来就扔了。去年年底我们交了‘三包费’，照理应该到今年年底再缴费，结果现在就来了。”
体制弊端是
违法行政的“黑源”
沈阳市某些部门的行政执法“黑”出了水平，“黑”出了质量。究其根源，体制上的弊端是违法行政的“黑源”所在。
自收自支，把收费和罚款作为经费来源，这是造成违法行政案件增多的主要原因。从39起违法行政案件中可以看出，行政执法只是手段，其目的是向企业“要钱”。金丰超市发生的违法行政案件中，没有一起发生在公安、国税、地税部门，就很能说明问题。因为这些部门是财政全额拨款，收费和罚款全部上交财政，与本单位和个人没有直接利害关系。相反，有些执法单位没有财政拨款或停拨财政拨款，全部开支从收费和罚款中解决。随着单位人员增加，机构庞大，开支不断加大，收费和罚款的力度也自然要增加。这在客观上逼着执法人员违法行政，向企业伸手。
城管综合执法大队队长私下跟张旭说，我这个局长不好当哇，七八十人要开工资、发奖金、报销医疗费，过年过节还要搞点福利吧，每年还要向局里上交钱，他们把你这儿当作创收单位。可见，收费和罚款的标准等于单位开支需要。其实执法单位也有苦衷，除了违法行政乱收费乱罚款外，他们还有什么办法生存下去？
层层加码，收费罚款有指标，这是违法行政案件愈演愈烈的直接原因。国务院法规明令各级严禁下达罚款指标，否则，对主要领导给予撤职处分，应该说是严厉的。沈阳市和各区政府还专门设立了“优化经济环境办公室”，不能说政府领导不重视经济环境治理工作。但为什么乱收费乱罚款就如一匹脱僵野马控制不住呢？原因就在于优化经济环境是软指标，具体罚款、收费任务是硬指标。能否完成任务还往往与奖励、晋升、聘用直接挂勾，执法人员能不“头拱地”去完成任务吗？
金丰超市曾以其它名义交给工商所2000元钱，本意是为工商所小集体做点“贡献”。一年后，张旭偶然中得知此笔钱被当作违规罚款上交了分局，而且还制作了正规的书面处罚决定。试想，如果不是为了完成罚款任务，执法人员何以为此伤脑筋，编造假处罚决定将不是罚款的钱当作罚款上缴呢？
制度不严、监督不力，这也是违法行政案件屡禁不止的重要原因。首先，没有错案追究责任制。《行政处罚法》对违规的错误处罚责任追究有明确规定，但这些行政机关并没有执行。一个小超市不到两年发生了39起违法行政案件，沈阳市一天要发生几千起违法行政案件，至今还没听说哪个行政机关、哪个执法人员因此而受到处分或开除公职。失去监督的权力是非常可怕的。公安交警曾是乱收费、乱罚款的重灾区，也是人民群众意见最大的行政机关。短短几年，公安交警在群众中的形象发生了天翻地覆的变化，变成了群众心目中最好的行政机关，主要原因就是内部有严格的管理和监督机制，这是一条“高压线”，谁碰到就面临“下岗”的危险。
其次，执法人员素质差。有些执法单位人员从四面八方抽调过来，有的是刚刚从社会招聘的“临时工”，大盖帽一戴就上街执法了。这些人员连起码的法律常识都不懂，到企业执法不问青红皂白、不讲程序乱扣、乱拿、乱罚款，违法行政已到了不能容忍的程度。在老百姓心目中，政府机关就是收费和罚款，除此之外，别无其它职能了，政府的形象严重扭曲了。
沈阳的违法行政问题直接影响到了投资环境的改善和城市竞争力的增强，直接影响到沈阳的经济发展和改革开放的推进。欣慰的是，此事已经引起了新一任领导班子的高度重视，并且把改善沈阳经济环境提到了战略和全局的高度，出台了一系列的得力措施。
“南有广州，北有沈阳”，这是沈阳新市长提出的改善投资环境的具体目标。但愿这能成为沈阳的现实，也是沈阳人民企盼已久的夙愿。 □张立勤 姜彩熠
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