现代公共行政理论与实践表明，在追求善政和善治的过程中，在实现人民民主与人民主权的过程中，有三个必须体现与珍视的价值观，它们分别是基本人权、法治和民主原则，而这三点的核心出发点均是大写的“人”字。

　　日前，国务院总理温家宝在国家行政学院对研修学员发表讲话时强调，要深化行政体制改革，加快政府职能转变，总理在谈到要着力抓好四个环节时，首次提出树立以人为本的政府管理思想。这突出强调了人民群众在政府工作中的中心地位，是本届政府在政府管理思想方面的鲜明特征，也是新的协调发展观的根本要求和最终目的。那么政府管理“以人为本”究竟涵盖了公共行政过程的哪些方面？如何在制度的设计与理念的塑造上，保证以人为本的公共管理价值观得以实现呢？

　　现代公共行政作为一个知识领域和实践创造，自其产生以来，不仅范式在不断变化与发展，具体的行政生态也在现实地影响着公共行政的管理作为。鉴于现代社会的复杂性、公民日益扩大的公共服务需求及公民权利的保护意识，树立以人为本的政府管理思想，需要我们对公共行政的管理、政治、法律视野中“人”的观念分别给以归纳与解释。

　　首先，公共行政的管理途径要“以人为本”。以一种传统的管理角度看，公共行政与公众的互动结果，应促进效率、效能和经济价值的最大化，这典型地将公众与管制者视为具体的“物”，而非活生生有感情的人，这种“非人情化”的公共行政思想不仅易导致僵化的官僚主义，同时公共行政的结果也往往将成本与时间的负担向社会公众转化。伴随着对传统公共管理的批评与对公民权利的要求，政府管理越来越被视为为社会公众提供公共服务的过程。以新的视角来看，一个有效的政府公共行政必须坚持公众满意的原则，将公共行政的焦点放在获取结果而非遵循程序上，强调配合市场机制的运作。公共行政同样应强调“顾客导向”观念，在这里政府服务对象被视为政府应该回应的顾客，而政府的新定位是一个能确保效能、效率、回应能力的责任服务政府，它不仅要求公共行政与公众的全面互动，要求公共行政服务的充分利用，同时它还突出地强调公共行政必须将民众的利益诉求及服务结果放在优先地位。

　　其次，公共行政的政治途径要“以人为本”。公共行政与政治之间具有天然的联系。就政治途径看，突出公共行政中人的价值，要强调的是代表性、回应性以及责任性价值，在公共行政过程中扩大公民有序的政治参与，保证人民群众依法进行民主决策、民主管理和民主监督。这样的参与不仅能增强政治体系的代表能力和回应能力，培养现代民主国家的公民精神，促进公民对政府管理的了解，加强公民的“主人翁”意识与社会责任感，减少公民的社会疏离感，增进公民的政治社群意识和政治整合意识，促进阶层和谐。更重要的是，扩大公共行政的公众参与有助于保证和加强政府执政的合法性，促进公民对政府决策与政策的认同，并使社会最广大成员的根本利益得到有效代表。在政府管理的政治维度，公众不是可有可无的对象，不是公共行政的被动臣服者，而应是政府行政的最终委托人、政府合法权力的赋予者。

　　最后，公共行政的法律途径也要“以人为本”。如果说政治途径更侧重用“公众”和“人民”这样集合性的语汇，去表达公共行政的政治参与多重性与广泛化的话，那么以法律途径看待公民与公共行政之间的互动则更为个人化与具体化，其主要着眼点在于公民个人的宪法权利和法律权利的保障，它强调公民、被管理者以及诉讼当事人具有一系列受宪法保障的权利。公共行政行为受到宪法的约束，公务员也受到宪法的约束，而个人参与公共行政的机会与权利一经得到法律的确认，非经正当法律程序，就不能予以随意否认。因此公民个体相对于行政机关的程序性权利、隐私权、平等保护权、基本人权、财产权的重新界定与明白确认，将成为政府管理“以人为本”题中应有之义。公共行政不仅要置于宪法框架之下，同时要致力于用法律途径建立权力制约机制，以使公众免遭武断的、反复无常的、有害的、滥用的和歧视性的行政行为的侵害，以确保公共行政公平施政，保证公民受到伤害时，有救济的途径。

　　无论我们以何种视野去理解现代政府管理，我们必须清楚的是，公共行政的合法性与有效性完全存在于公众与公共行政行为的互动中，就价值基点看，公共行政的最大着眼点均离不开抽象集合的“公众”与具体现实的“公民个体”。而就现代社会的发展观看，经济学研究已经证明，人力资本是继土地、资金资本后最重要的一个社会经济发展要素，联合国的《人类发展报告》也充分强调“人是一个国家的真正财富，发展的基本目标就是为人创造一个能享受长寿、健康和有创造性生活的环境，并持续扩大人的选择范围”。因此在新的发展观下，在把人与人力资本作为社会最宝贵价值的今天，中国政府管理，不仅要迎来观念上的吐故纳新，同时它还迫切要求重新定位公共行政的角色，反思行政权力的来源，检讨自身行政行为的合法性，特别是行政行为的合宪性。当政府管理真正突出以人为目的、为起点、为最终价值、为服务对象的公共行政价值观，公共行政的代表性与权威性就将得到新的提升，公民个体与公共行政的互动就能达到新的和谐。

　　现代公共行政理论与实践表明，在追求善政和善治的过程中，在实现人民民主与人民主权的过程中，有三个必须体现与珍视的价值观，它们分别是基本人权、法治和民主原则，而这三点的核心出发点均是大写的“人”字。因此，鉴于政府管理在国家的善政与善治中扮演着核心与关键角色，那么将以人为本作为最重要的公共行政理念和价值观准则，既是政府管理的合法性要求，同时也是公共行政存在及使命的必然唯一选择。

　　（作者 江山）