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取消常住户口地址 清华博士给身份证法案提建议
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2002年11月28日16:59 中国新闻网
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中新网11月28日电 公民身份证法草案一出台，就引来各方面的关注。人们希望新的身份证将消除由户籍制度所带来的地区差别与地域歧视，人们也期待新的身份证法反映依法行政、保护公民权不受违法行政干扰的目标。
就此，今天的法制日报刊载清华大学博士程洁的文章：让公民身份证体现公民权——对公民身份证法草案的几点建议。文章认为，从今年10月17日国务院提交给全国人民代表大会常务委员会的草案来看，要实现上述目标并不容易。文章分别从公民身份证的实质、功能、管理、法律责任四个方面进行了论述，并提出了相应的建议。
——公民身份证：国籍证明还是户籍证明
文章建议，为使公民身份证与户籍证明区分开来，在身份证登载内容方面，应当取消常住户口所在地住址，增加公民指纹。
文章说，观乎《草案》的内容，公民身份证与户籍之间的对应关系呼之欲出。例如，草案要求公民身份证登载事项包括姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、身份证号码、照片、证件有效期和签发机关等；《草案》第8条规定，回国定居的华侨、回内地定居的香港、澳门同胞，回大陆定居的台湾同胞，以及在中华人民共和国境内定居并被批准加入中国国籍的外国人、无国籍人，在办理户口登记时，申领公民身份证；第10条规定，公民办理常住户口迁移手续时，应当换领公民身份证；第12条规定，办理注销常住户口手续时，由公安机关收回公民身份证。
由此看来，户籍在身份证在，户籍注销身份证回收。这种身份证与户籍的一一对应关系，与中国目前正在进行的户籍制度改革不相称。首先，在户籍制度的改革中，各地的户籍“门槛”越来越低，人口流动性增强，如果身份证随户籍换领，必然为证件持有人带来许多不必要的麻烦。其次，取消户籍制度的呼声一度甚嚣尘上，假如户籍制度取消，将来是否又要换领身份证？第三，《草案》既然将不在中国(大陆或内地)常住的中国籍人士排除在外，那么就应当仍然称之为“居民身份证”，更加名副其实，而无需改称“公民身份证”。为名副其实故，身份证不应当与户籍一一对应，而应当与国籍相对应。
当然，更重要的原因是，立法的目的既然是便利公民进行社会活动，保障公民的合法权益，就应当在条款中体现这一立法的精神。所以，如果公民身份证仍然维持其“便携户口卡”的作用，那么社会活动就依然没有便利可言，合法权益依然没有平等保护。为使公民身份证与户籍证明区分开来，在身份证登载内容方面，应当取消常住户口所在地住址，增加公民指纹。
——身份证的功能：证明公民资格还是证明民事行为能力
文章建议，公民身份证的有效期限应从实际需要出发。
文章说，《草案》第2条规定，年满16周岁的中国公民，可以申领公民身份证。但是第3条也规定，公民身份证号码“由公安机关在办理公民出生登记时，按照公民身份号码国际标准编制”。既然一出生就编制了，为什么要到16周岁才发放呢？在我国，16周岁是具有完全民事行为能力人的年龄；但是《草案》的目标似乎并非为识别“具有民事行为能力的中国公民”。仅规定年满16周岁的中国公民才能申请领取公民身份证，既不方便其他未成年人士，也会构成年龄歧视。
使身份证名副其实，适用于所有中国公民，同时也可以区分未成年人与成年人，要对身份证进行适当的分类。香港特别行政区和澳门特别行政区对身份证的分类值得借鉴。自2001年始，香港和澳门都分别采用了智能身份证。香港将身份证分永久身份证和一般身份证两大类，其中永久身份证又细分为“成人”(18岁以上人士)、“儿童”(11至17岁)及“小童”(11岁以下)三种。澳门特别行政区也规定，年满5岁的居民须领取身份证，未满5岁的居民非强制性领取。文章认为，将身份证区分为小童、儿童与成人身份证三种是比较合理的，会避免出现未成年人没有身份证件的问题。同时，依据中国宪法，18周岁是行使最重要的公民权(选举权)的年龄，以18岁区别成人身份证也比较合理。
当然，《草案》既然试图区分“公民”与“居民”，那么就要考虑到目前大量在中国长期或短期居留人士的身份认证问题。短期居住的人口分两种，一种是境内跨地域的短期居留，例如省际之间、城乡之间或城际之间。第二种是来自境外的短期居留人口，例如外国人、无国籍人，以及中国两个特别行政区以及台湾地区的人口。从公民权利平等以及户籍制度改革的趋势来看，第一种短期居留的人士在将来应当不作区分，作为一种过渡，可以由各省安排省际的居留证。对第二种情况，应当为他们配发短期或长期居留证。建议在《草案》中增加一项，外国人、无国籍人以及其他在中国长期或短期居留的非中国籍人士须领取中华人民共和国长期(或短期)居留证；港澳台地区居民须领取大陆地区居留证。或者，在《草案》附则中说明，将另行通过立法或行政法规对上述内容进行规定。
——身份证管理：警察管理还是社会服务
文章建议，应当增加公民查阅身份资料请求权，以保护公民隐私。
文章认为，目前中国的户籍以及身份证管理都由公安机关负责，这种管理方式有待改进。公安机关管理的事务过于广泛，不利于其职权的行使。例如，公安机关所负责的事务，涵盖了国内安全保卫、经济犯罪侦查、治安管理、边防管理、刑事侦查、出入境管理、消防、警卫、公共信息网络安全监察、监所管理、交通管理、禁毒等，还要对铁道、交通、民航、森林公安局及走私犯罪等活动进行监管。结果，警力不足成为困扰公安机关的长期问题；同时由于权力集中，公安机关成为广受批评的焦点。
户籍管理以及公民身份证管理无需通常的警察技能，而需要对入籍、出入境方面具有专门知识。如果将户籍管理与公民身份证管理划归专门机构，既能够解除公安机关的负担，也可以将国家对公安机关的预算用于更加专业化的警察事务方面，还可以减少公安机关在户籍管理方面存在的腐败现象。为此，可以考虑将公民身份证的管理机关交由专门的移民与归化署或由民政部门设立专门管理机关负责。
考察外国及中国两个特别行政区及台湾地区，护照及身份证件的发放机关均为独立于警察系统的专门机关管理，我国也可以借鉴其他地区的经验，采取设置独立管理机构的方法。此外，早前亦有学者指出，户政管理应当转由民政部来负责。在中国实施新的公民身份证管理时，可以考虑这种建议。中国的民政部门负责优抚安置、救灾救济、社会福利和其他社会事务，比较符合户政管理与身份证管理的属性。
20世纪以来，随着法治观念深入人心，许多国家都经历了一场由“警察国家”向“社会法治国家”的转变。这一转变的核心，就是让政府与公民之间的关系，从管制与服从，转向服务与监督；换言之，从秩序行政转向给付行政。中国自1999年将依法治国作为基本治国方略载入宪法，这也是我国政府管理方式转变的开端。对公民身份证的管理而言，这种转换将意味着承认公民有某些权利，可以要求身份证管理机关提供相应的服务或救济。例如，公民对身份证登记信息的查询权。尤其在实行智能IC卡之后，政府通过身份证登记将会了解更多公民信息，因此应当增加公民查阅身份资料请求权。如果公民发现管理机关存档的个人信息与事实不符的，经查证属实，有权要求管理机关即时更正。再如，为保护公民隐私，应当在《草案》中明确，必须有“法律与行政法规定”，才能进行查验，以体现法律优先原则，防止行政机关滥用权力。最后，如果身份证管理机关违法不履行法定职责，则应当承担相应的民事或行政责任等。
——法律责任：是公民一方责任还是管理机关与公民双方责任
文章建议，法规应当增加对违法查验，公民是否有权拒绝的具体规定，以及相应责任人应承担的法律责任。
文章指出，对于立法机关而言，在制定法律时，应当遵循一条基本原则，即立法所涉及的法律关系双方权利义务对等的问题。对身份证法律关系而言，就是身份证管理机关与身份证持有者之间的权利义务对等问题、身份证查验机关与身份证持有者之间的权利义务对等关系问题。以这一原则看《草案》，就是既要体现方便管理，又要体现行政机关的相应责任与义务，以及公民基于行政机关的义务应有的请求权或救济权。
首先，在身份证查验方面，《草案》第16条规定，公民拒绝查验应承担法律责任；与此相对应，如果是违法查验，公民是否有权拒绝？拒绝权是一项重要的对抗权力滥用的法律救济，立法中增加此项内容将体现立法的进步。
其次，《草案》规定违法查验的具体工作人员应当承担法律责任，但是却只字未提其所属机关或组织应当承担的法律责任，这与我国民法与行政法的有关规定不符。因为非法查验通常是职务行为而非个体行为。对职务行为，应当由其所在单位承担第一责任，而由具体执行者承担第二责任。为与行政处罚法及国家赔偿法保持一致，立法中应当规定，身份证查阅者违反规定查验公民身份证，侵害公民合法权益的，应当赔偿由此带来的经济损失与其他损失。最后，也是最重要的，公民权的实现有赖于救济程序的设置，即诉权的保障。对于违法发放、查验、扣押行为；对于拒绝证件持有者合法请求权的行为，可以通过何种渠道进行救济？目前的《草案》仅规定了行政处分及行政处罚，这与上述违法行为是不相称的。《草案》应当进一步明确，对违法行政行为，可以依法提起行政复议或行政诉讼；对其他国家机关在查验身份证时违法，得提起国家赔偿请求；对非行政主体的侵权行为，得提起民事诉讼。
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