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12月6日，国务院第六十六次常务会议审议并通过了《退耕还林条例》（以下简称《条例》）。为了解这部行政法规的有关情况，日前，记者采访了国家计委副主任、国务院西部开发办副主任李子彬。 记者：《退耕还林条例》并将于2003年1月20日正式实施，请您简要介绍一下这个条例的起草过程。 李子彬：去年12月份，朱镕基总理在中央经济工作会议上提出，要抓紧制定有关退耕还林的法规，依法规范退耕还林活动。为此，国务院将退耕还林条例的制定工作纳入了2002年国务院立法计划，并明确由国务院西部开发办、国家林业局负责起草。从2002年1月份开始，国务院西部开发办和国家林业局组织国务院有关部门的同志，成立了退耕还林条例起草小组，集中力量，抓紧起草工作，于今年3月份提出了《条例》征求意见稿，并分别向国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府征求意见。还组织起草人员赴有关地方进行了广泛深入的调查研究。与此同时，召开了专家论证会，对涉及的一些重大问题进行论证。在这个基础上，我们又对征求意见稿作了修改，经国务院西部开发办主任办公会议讨论通过，形成《条例》送审稿，于5月底报请国务院审议。国务院法制办经过广泛征求意见和反复协调修改后，于12月初形成《条例》草案报送国务院常务会议审议通过。 记者：《退耕还林条例》的颁布实施有何重要意义？ 李子彬：退耕还林是国家在中西部地区实施的一项重大生态建设工程，自1999年开始试点到2002年11月底，已累计完成退耕还林任务9700万亩,其中退耕地造林4830万亩,宜林荒山荒地造林4870万亩。从近几年的实践看，退耕还林对改善生态环境，优化农村产业结构，促进农村经济发展发挥了积极的作用。 《条例》是实施西部大开发战略以来出台的第一部行政法规，它的颁布和实施不仅表明了国务院改善西部地区生态环境的决心，也给广大退耕还林者提供了法律保障，对进一步推动退耕还林工作，巩固生态建设成果具有重要意义。 第一， 有利于保持国家退耕还林政策措施的连续性和 稳定性。退耕还林工程涵盖了中西部25个省（区市），1000多个县（区旗），涉及1330万农户，5300万农民。工程建设和政策兑现年限较长，直接关系到国家生态效益、农民的当前利益和长远利益。它是一项长期而又复杂的社会系统工程，任何一个环节出了问题，都将造成重大影响。客观上需要保持政策措施的连续性和稳定性。 第二，有利于规范退耕还林活动，保护退耕还林当事 人的合法权益，保护国家和社会公共利益。退耕还林活动中出现了一些不容忽视的问题：一是在认识上存在着片面性。有的地方把退耕还林单纯地作为扶贫工程，忽视生态目标，搞照顾、“撒胡椒面”，致使江河两岸、水库湖泊周围的陡坡耕地等重点区域得不到保障；有的地方把退耕还林当作单纯的植树造林，没有把生态目标与农民的吃饭、烧柴、增收问题以及地区经济发展有机的结合起来，不仅挫伤了广大农民的积极性，而且从长远看，退耕还林的成果也难以巩固。二是有的地方尊重自然规律不够，不能因地制宜确定造林模式，在干旱、半干旱地区大种乔木，致使造林成活率低，劳民伤财。三是少数地方补助的粮食、资金兑付不及时，出现摊派、克扣和兑付不合格粮等问题，甚至弄虚作假，挤占、挪用、截留、虚报冒领补助粮食和补助资金。上述这些问题都亟待以法规的形式加以规范和解决。 第三，有利于广大人民群众依法行使监督权。法律法 规除具有稳定性和强制性的特点外，还具有公开、透明的特性。将退耕还林的各个环节通过法律法规的形式予以公开，可以充分发挥群众监督的作用，使监督检查人员有法可依，有利于防止违法犯罪行为的发生，有利于保证工程质量。 记者：您能否介绍一下这个条例规范的重点内容？ 李子彬：我认为有以下几个问题是《条例》规范的重点内容： 一是适用范围问题。《条例》规定：国务院批准规划范围内的退耕还林活动，适用本条例。国务院批准的规划范围外的土地，地方各级人民政府决定实施退耕还林的，可参照《条例》的规定办，但是不享受本《条例》规定的中央政策补助。这样规定的主要考虑是，我国是世界上沙漠化、荒漠化严重的国家之一，而土地沙漠化、荒漠化又主要集中在生态地位极为重要的西部地区，迫切需要将这些地区的退耕还林任务纳入规划范围，从根本上改善西部地区生态环境。至于其他地区已经开展的退耕还林工程，考虑到目前中央财力有限，不能享受中央补助政策。 二是配套措施问题。正如前面阐述的，退耕还林不仅仅是简单的植树造林活动，而是一项系统工程，要想达到改善生态环境的目标，就必须采取相应的配套措施，解决退耕者当前和长远的生计。否则，这样一项庞大的生态建设工程就有可能造成短期效应或半途而废。因此，《条例》对土地承包年限、林权归属、基本农田的保护和建设、农村能源建设、生态移民等均作了相应的规定。将这些直接关系到退耕还林者切身利益问题用法规的形式固定下来，目的在于能真正做到“退得下、稳得住、能致富、不反弹”。 三是中央补助问题。退耕还林是党中央、国务院实施西部大开发战略一项重要举措，它的实施是以中央的补助政策为基础的，可以说，没有中央的补助政策，这么大范围的退耕还林工程就不可能开展起来。因此，《条例》用一章的篇幅，对粮食、种苗、生活费的补助标准和年限作了具体规定。 四是省级负责制和监督检查验收问题。退耕还林工程是一项浩大的生态建设工程，实行主要由省级人民政府负总责的制度，一方面可以使各地结合当地的实际情况，因地制宜地开展工作；另一方面也有利于增强地方政府的领导和监督检查的责任，真正使退耕还林任务落到实处。因此，《条例》明确规定实行省、自治区、直辖市人民政府负责制，并对补助资金的使用、补助粮食的调运、种苗采购和供应、林草管护、生态林与经济林比例以及监督检查等均作了规定。
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