7月29日，中美海关在北京签署了“集装箱安全倡议”合作原则声明，以加强两国在集装箱安全方面的反恐合作。

　　据新华社报道，中国海关总署署长牟新生与来访的美国海关与边境保护局局长伯纳在京签署中美海关合作原则声明，进一步加强两国海关在反恐领域的合作。该声明是根据中美两国领导人达成的共识签署的。

　　根据这个原则声明，作为试点，美将在上海港和深圳港派驻海关官员，两国共同制定工作计划；美方人员尊重中方主权，遵守中国法律和法规；中国海关根据对等原则可以在美港口派驻人员。

　　为全面实施“集装箱安全倡议”，美国计划先从包括中国上海、深圳在内的对美出口海运集装箱的前20大外国港口入手进行试点。去年6月，美方正式提出希望中国加入“集装箱安全倡议”合作。

　　牟新生说，中美海关在反恐领域的合作有着良好的发展潜力和前景，希望尽早启动该项合作的具体实施工作，确保有关港口的正常贸易秩序和高效运作。双方一致认为中美“集装箱安全倡议”合作是中美反恐合作的重要组成部分，有助于推动两国建设性合作关系的发展，也有利于推进国际反恐合作进一步深化。

　　中美两国海关一直积极开展双边执法合作，两国海关将在包括互派官员跟班作业、开展缉毒技术培训以及交流缉私的经验和技术等领域进一步开展合作。

　　报道引出诸多的关注：“集装箱安全倡议”究竟是个什么样的计划？计划如何落实？中国和美国各从这一计划中获得什么样的利益？这一计划是否会对航运作业造成影响和损失？如有损失由谁来赔？允许他国特工情报人员进驻重要海港是否会对国家安全造成潜在的威胁？

　　“倡议”出炉背景：如果恐怖分子把核弹藏入集装箱……

　　“9·11”事件发生之后，美国全面检查陆海空存在的安全漏洞，结果发现最大的漏洞不是天上的飞机和地面的卡车，而是海上。每年，有7500多艘商船停靠美国海港码头大约5万多次，装卸船运集装箱达600多万个。按照目前的增长速度，在未来的20年内，这些数字还将增长4倍以上。在这种背景下，恐怖分子完全有可能将一颗手提箱式核弹，或者说是放射性物质藏在某个集装箱中，在货物进入美国的重要港口后引爆，或者到港后悄然提出，到美国的大中城市引爆。一旦恐怖分子得手，便会引发美国人比“9·11”更可怕的深度恐慌，美国政府将不得不采取具有保护性但对美国自身来说又是致命的禁运措施，而这样会正中恐怖分子下怀———阻碍美国经济发展的目的因此实现。

　　面对如此可怕的威胁，令每一个美国人吃惊的是：美国的安全专家们认为根据目前的安全保护措施，美国尚不具备预防这种恐怖袭击的能力。

　　其实，自“9·11”恐怖袭击事件以来，美国政府已经意识到了问题的严重性，海岸警卫队也采用了高精密设备来检查进港货物中是否藏有放射性物质。但是，这种检查无法做到滴水不漏，毕竟海岸警卫队只能抽查，无法对每艘轮船、每个集装箱进行认真检查。除了商用货船之外，恐怖分子还可能把油轮作为搞垮美国经济、从事恐怖活动的工具。据安全专家披露，已经有恐怖分子夸口说，如果在霍尔木兹海峡炸毁一艘油轮，就足可以导致封锁这一海峡，从而使全球经济处于萧条境地。

　　根据在英国发现的“基地”组织指导手册，恐怖组织可以在海港码头招收一大批恐怖分子；另外，拉登本人据说也拥有一只庞大的海运船队，并于1998年走私爆炸物进入非洲，炸毁了美国驻坦桑尼亚和肯尼亚大使馆。

　　其它引起美国人担忧的报道还包括：在菲律宾，大约有100多万激进的武装分子可能成为恐怖分子发展的对象；印度尼西亚也是许多激进组织集结的地方，这些激进分子可能成为恐怖分子的第二梯队。如果找不到劫机的机会，这些激进分子极有可能利用集装箱货轮作为向美国发动袭击的平台。

　　“倡议”这样实施：向全球20大海港互派最有经验的海关反恐与情报特工

　　鉴于这一威胁，美国国土安全部，美国海关与边境保护局联合提出了“集装箱安全倡议”。根据这一倡议，美国与世界最主要的港口所处的东道国互派海关反恐与情报特工，希望能够发现截获高危的集装箱，阻止恐怖分子将集装箱变成恐怖袭击的平台。

　　考虑到全世界运抵美国的集装箱有三分之二是来自世界20个最大的港口，因此美国海关与这20个港口所在的东道国加强合作，就能大大加强侦察发现锁定大规模杀伤性武器通过集装箱进入美国的能力，确保美国的安全。美国目前在包括中国上海和深圳在内的全世界12个大港口实施“集装箱安全倡议”计划，其中港口包括加拿大的温哥华、蒙特利尔、哈利法克斯，荷兰的鹿特丹、法国的勒阿弗尔、英国的伯明翰、德国的汉堡、比利时的安特卫普、新加坡港和日本的横须贺。

　　考虑到每个港口的具体情况不同，货运量大小有异，所以派驻每个港口的美国海关特工人数装备不一。通常情况下，派驻每个港口的美国海关特工小组至少5人。美国海关与边境保护局对派驻海外特工的要求异常严格———最好熟悉所在国的语言风俗习惯；对所在国的海上运输了如指掌；能与所在国相关部门官员进行良好的沟通；具备外交素质；具有敏锐的情报识别能力；有很好的应变才华。

　　当然了，驻海外港口特工小组的人数也不固定，往往根据需要进行适当的调整。这些派驻海外港口的美国海关特工不配备任何的武器，也没有逮捕任何人员的权力。他们在工作的时候往往需要与东道国的海关执法人员一起检查可疑的集装箱，并且依据东道国的相关行动指南和国际公约实施检查行动。特工人员只有对运往美国或者过境美国的集装箱实施抽查，对于运往其它地区和国家的集装箱无权检查。

　　“集装箱安全倡议”有这样效益：美国安全了，东道国也能获得巨大回报

　　“集装箱安全倡议”对美国和东道国各有利益。对此，美国海关与边境保护局出言谨慎。

　　美国当然是最大的受益者，因为如果能把恐怖威胁消除在别国的港口内，那以美国就无需担心有一天拉登会把一枚原子弹运进美国了。

　　东道国也能从这一倡议中获益，首先，这一计划不会增加东道国的任何负担。美国海关与边境保护局将负责支付美国驻外特工所有的开支，而多数东道国港口均有先进的扫描和探测技术，因此无需为人员和设备增加投资。如果确信有必要的话，美国海关与边境保护局也将为东道国海港添置新的扫描和探测设备，这样的话可以大大提高东道国的港口安保能力。其次，这一计划将进一步提高全球贸易的安全状况，因为如果世界各大港口的安全状况不能保障，海上因此就会受到重大影响。

　　另外，参加这一倡议的港口对付处置恐怖威胁的能力显然比没有参加这一计划的港口强。一旦真的发生恐怖分子利用集装箱发动恐怖袭击事例件，那么全世界其它地方的港口陷入停顿状态时，这些参加集装箱安全倡议的港口仍能正常运作，这将是20个参加倡议的世界港口的最大回报。

　　顾虑：经济有损失谁买单，美国特工会不会顺手牵羊

　　毫无疑问，集装箱安全检查计划完全是反恐的需要，而且美国方面将这一计划宣扬得对双方都受益无穷。然而，在实际操作过程中，它必然涉及到影响经济贸易和国家安全两大最为敏感的“禁区”。

　　首先是对经济和贸易的不利影响以及由此产生的索赔问题。在执行“集装箱安全倡议”的过程中，必然要加重船运公司的成本、拖延货物运转时间以及影响运作效率，还会带来许多国际贸易纠纷。这样造成的损失该由谁来承担？美国口岸每年吸收大约570万个集装箱的货物，其中一半来自亚洲。新安检计划实施后，亚洲船运公司叫苦连天，港口方面也大受影响。从亚洲主要船运公司的情况看，像日本邮船、新加坡海皇轮船、韩国的韩进与现代商船等大公司经营的太平洋航线，去年约亏损12亿美元，今年不得不将货运价格调高15％，以抵消成本的增长。

　　港口方面不但要完成大量额外的文件处理工作，大幅改进操作程序，还需要购进海关扫描系统等新设备，一台X光扫描装置就得几百万美元，这些额外的成本最终还得由相关从业者分摊。

　　以马来西亚最大的巴生港为例，这里有15％的集装箱是运往美国的。现在巴生港不得不按美国人的新规矩办事，要么是让美国海关人员直接在马国港口检查过往集装箱，要么就是在美国口岸接受苛刻的安检，这可能会造成集装箱遗失或受损，甚至因此延误船期。由此造成的损失美国人没有打算买单。美国海关与边境保护局明确表示，检查与跟检查有关的装卸货物的费用由东道国决定由谁来支付，美国不负责支付这部分的费用。如果检查行动发生在美国，那么这部分的费用由货物进口商来支付，总之，美国人不对检查行动造成的经济和贸易影响负担任何费用。

　　其次是效果问题。美国方面承认，目前，在运往美国的所有集装箱当中，仅有2％能够接受检查。不过，根据美国国会最近的一次听证，即使这些集装箱100％受到检查，也不能完全排除美国再度遭受恐怖袭击的危险，因为在美国港口，当发现这些集装箱装有危险物时，其实为时已晚。对此，有人提出这样一个解决方案：通过一个电子数据库系统，美国当局可以在装运货物之前预先知道每个集装箱装运货物的产地、货物内容、发货方。通过这种方法，美国当局就可以对那些可疑的轮船采取措施，可能的话，可以变更其航运路线，并在其抵达美国港口之前对其进行检查。

　　对于这个方案，有关专家指出，它忽略了一个极其重要的事实：不管数字化与否，海事部门所提供的文件都是非常不可靠的。例如，美国海关在对181艘轮船的检查当中，其中就有96艘所装运的集装箱比实际申报的数目或多或少，存在严重的欺诈行为；更何况，提货单所申报的内容也是不完全的，甚至是伪造的。同时，港口安全所需要的有价值的信息和检查所用的先进设备都是高昂的费用换来的。例如，一台γ射线探测仪需要120万美元。这种装载在车辆上伸长钢臂用来检查车辆和船只的探测仪可以对集装箱进行γ射线照射，并产生一种类似 X光的图像，显示集装箱装载的是什么货物。可是，只有熟练、有经验的技术人员才能识别这种仪器需显示的图像。即使装备有这种先进的γ射线仪器，由于海关人员的逐年减少和停靠美国海港码头船只数目增加的因素，也使各国海关显得力不从心，因此，悲观的美国人认为，向全世界20个港口派海关人员并不能真正解决恐怖威胁的问题。

　　第三是国家安全问题。对于东道国来说，来自美国的经验丰富的特工情报专家进驻该国港口是同样潜在的威胁。一个国家的海港，特别是代表性的港口货物吞吐量、货运情况、进出口情况实际上都是国家战略情报。而美国海关与边境保护局的外派特工都是货真价实的情报搜集专家，他们在从事搜集反恐怖情报的同时是否会“搂草打兔子”，没有人保证说他们不会。因此，如何在相互协作的同时，保护各国的战略运输情报也是各东道国一个重大课题。(青年参考)