 | | 中国加入世贸组织后，外经贸部曾召开重大信息披露会 |
我国第一个《政府信息公开条例》正在起草
保守国家机密是每一位公民的责任和义务，多少年来公民受到的都是这一方面的教育。如今政府应向公民披露信息，公民有权获得其所需要的相关政府信息，这已成为全球信息化的一大趋势。
然而，哪些政府信息应当披露，哪些政府信息不能披露？公民在要求获得政府信息遭到拒绝时，法律如何救济？9月17日，记者从中国法学会信息法学研究会成立大会上获悉，正在起草中的我国第一个《政府信息公开条例》遭遇到了诸多难题。该学会有关人士以为，一个基本的原则应该是，政府信息公开的范围应最大化，政府信息保密的范围应该最小化。
《政府信息公开条例》正在起草中
在当天中国法学会信息法学研究会成立大会上，该会副会长周汉华先生介绍，《政府信息公开条例》正在起草中。早在1999年，中国社会科学院已成立专门机构，就政府信息公开的立法问题进行研究和探讨。2002年5月，该机构接受国务院委托着手起草政府信息公开的相关立法。到今年7月，《政府信息公开条例》已起草成文。草案共7章、42条，包括了条例条文、理由、说明、背景以及面临的立法难题等项，估计约13万字。
据了解，我国在信息领域内的专项立法目前还是一个空白。有关信息方面正在紧锣密鼓起草的法规有两项，一个是《政府信息公开条例》，另一个是《电子签章条例》。我国过去只在《保密法》及其他一些相关法律法规中涉及到了信息方面的立法问题。而这些现行的法律法规中，更多的是强调对政府信息的保密而非披露。《政府信息公开条例》是我国第一个公开政府信息的立法。周汉华副会长说，《政府信息公开条例》在起草中遭遇到了诸多难题。
立法慢出条例快
《政府信息公开条例》起草中遇到的第一大难题就是，是立法，还是出台条例。
据介绍，《政府信息公开条例》目前是以法规的形式起草的。之所以这样做，是因为起草法规和法律的出台程序不同，法规出台的速度比较快。相对而言，如果是立法，按照我国已颁布实施的《立法法》，速度就会慢许多。据称，关于政府信息公开的立法问题，中央决心很大。近两届的全国人民代表大会上都有人大代表提出立法议案。在其中的一次人代会上，还是作为一号议案提出的，表达了人大代表对政府信息公开立法的迫切心情。有鉴于此，《政府信息公开条例》的研究者们认为，以法规的形式出台，更能适应社会急切需要的心情。
另据介绍，国际上关于政府信息公开方面的立法已相当普遍，许多国家也是采用了法规而非立法的形式。如英国出台的《政府行为守则》对政府信息公开做出了相应规定；欧盟是通过欧盟指令的行式逐步形成了政府信息公开的规则。
不能给别的机关“上套”
用法规的形式出台《政府信息公开条例》快则快矣，然而许多问题是法规本身无法规定和解决的。如果立法，则相应的问题可以“一揽子”解决。这一矛盾让法学家们愁眉不展。
这方面起草者们撞上的第一面墙是，《政府信息公开条例》不能给人大、法院、检察院设立公开信息的义务，也就是说在信息公开的范围上受到限制。而与此相关的是，社会各界，如地方各级人大、法院、检察院以及社区、村镇、企业等都在轰轰烈烈地施行审判公开、检务公开、镇务公开、厂务公开，甚至于校务公开和医务公开。这一方面表明信息公开已成为社会发展的一大趋势，而另一方面是，《条例》作为一个法规是不能对这些方面的公开加以限制的。
发生争议怎么办
其次，当一位普通公民与政府在信息公开上发生争议时，这种争议该如何解决，也就是法律如何对这位公民给予救济？这是《条例》起草者们碰到的又一个难题。
一位公民向政府部门索取他需要的政府信息，政府部门以各种理由拒绝。这方面的争议发生后，最后的解决方式必然是这位公民要到法院起诉，由法院来解决这一纠纷。按照目前我国法律的规定，这将是一场民告官的行政诉讼。原被告都要到法庭上去陈述各自的理由。
这里的问题是，政府部门很可能会说，拒绝公开理由是这位公民需要的政府信息属“国家机密”，依法“国家机密”自然不能公开。可是一旦原被告到了法庭上，这项政府部门称之为“国家机密”的信息等于就向原告公开了。即使依法规定不公开审理，原告还是知道了这项机密。况且，不公开审理的案件，判决必须公开，到那时“国家机密”还是被公开了。这个问题怎么解决？
据了解，国外法律对此有一个特别的程序。当类似的案件被起诉到法院后，法律规定法官在审理时，只能有被告和法官在场，原告不能出庭。由被告单方面向法官展示这项“国家机密”，然后由法官做出裁决，政府部门是公开还是不公开这项信息。我国的行政诉讼法中没有这项特殊的程序，而《政府信息公开条例》又不能设立这样的司法程序。这让条例的起草者们非常苦恼。
行政复议怎么做
按照现行法律规定，公民与政府部门发生争议后，必须先经过行政复议。如公民对行政复议结果仍然不满，才可以到法院去起诉。
法学研究者认为，这种复议程序有缺陷。其中之一是，上级机关的复议结果往往是维持下级机关的决定，使得复议起不到复议的效果。《政府信息公开条例》的起草者们因此很想在体制上加以创新，增加一个由社会各界人士参加的信息复议委员会。这再次碰上两个难题：一是现行法律规定公民对复议结论不满的，应在15日内向法院提起诉讼。条例的起草者们想给公民向复议委员会提起复议的时间是三个月。可是这样的话，公民显然就没有时间向法院提起诉讼了，客观上等于剥夺了公民享有司法救济的权利。其次，《条例》无权设立这样一个单独的司法程序，也就无法解决上述的矛盾。
“工作秘密”能否取消
应当说，《政府信息公开条例》起草者们碰到的最大难题是，政府信息哪些应当公开，哪些必须保密？而这一问题中最让人头痛的是“工作秘密”如何界定？
据介绍，《政府信息公开条例》大致划出了一个属于保密范畴的政府信息。其一是《保密法》规定的应当保密的政府信息。其二是其他法律法规规定的不予公开的秘密，如《商业银行法》等法律规定应该保密的信息。其三是政府机关内部规定的，与公民无关的日常办事制度，如上下班作息时间等。其四是不应公开的公民个人隐私。起草者们以为，这方面的问题还须特别研究，加以详细的规定。其五是企业的商业秘密。其六是刑事案件中不应公开的相关信息。其七是政府部门正在研究，尚未形成决议的信息可不公开。
在划定这一可不公开的范围时，《政府信息公开条例》的起草者们发现，通常被政府部门用于拒绝公开政府信息的一个理由是“工作秘密”。这成了政府部门不向公众提供信息的一个“大口袋”。而这一理由在法律上是没有任何依据的。唯一可以找到的依据是，政府部门往往要求公务员“保守工作秘密”。学者们以为，在《政府信息公开条例》中有必要将这个“大口袋”加以取消。
故意不公开信息应受追究
据了解，在《政府信息公开条例》中起草者们加入了诸多新的体制设计。如要求政府部门建立“信息登计簿”，让公民从这个登计簿上能够清楚地知道政府都有哪些信息；再就是要求政府部门普遍实行“信息官”制度。这个信息官不是一个个人，而是一个专门设立的机构。最重要的是，条例规定对政府部门中个别故意窝藏、篡改、销毁政府信息的人，故意不公开可以公开的政府信息的人，应追究他们的行政、刑事责任。王进
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