■钱平凡 思路决定出路 为实现我国煤炭资源合理高效的可持续发展,并从根本上解决我国煤炭产业长期存在的诸多问题,必须改革现有的煤炭资源管理体制,实施基于资源运营的煤炭资源管理与煤炭产业发展战略。在煤炭资源的价值链创造过程中,由于各利益相关者战略目标的不同,它们基于资源运营的战略思路并不一样。 对于煤炭资源的所有者而言,基于资源运营的政府部门战略思路是通过招标、拍卖与挂牌等方式有偿转让煤炭资源的探矿权与采矿权,获得因煤炭资源矿业权的转让而形成的收益,并期望这种收益尽可能的合理与最大化。 对于国家行政管理职能的履行者而言,这种思路要根据我国经济发展的阶段,制定符合客观现实的环境保护法规,并通过严格地执法,从而有效解决煤炭资源开发、消费过程中的负外部性,尤其是大力降低煤炭安全事故率;另外还要根据国家经济长期发展规划,制定出煤炭资源的合理开发规划,并按规划投放煤炭资源,确保经济发展过程中能源的充足性。 对于国有重点煤炭企业与国有地方煤炭企业的出资者而言,这种思路是通过对以往行政授予的煤炭资源的有效利用而获得较高的收益。但考虑到我国国有经济战略性调整的目标是国有经济逐步退出竞争性行业,因此政府部门的战略思路是在对这些行政授予的煤炭资源价值的合理评估,通过矿业权的逐步流转而获得煤炭资源的收益。 对于煤炭资源的开发者而言,基于资源运营的煤炭企业的战略思路是通过煤炭资源矿业权投标拍卖挂牌与收购兼并等方式多渠道获得丰富的优势煤炭资源,通过对煤炭资源合理地开采、加工、销售与运输而不断地提高全员劳动效率与煤炭产品的市场竞争力,尤其通过对煤炭资源的经济合理开发而获得最大化的经济绩效。 战略方式形色各异 在不同的战略思路下,各利益相关者实施基于煤炭资源运营战略的方式也不相同。 作为资源所有者,政府实施的战略方式类似“三部曲”。一是建立垂直集中的煤炭资源管理体制。具体来说,重要的或规模较大的煤炭资源矿业权的转让需要由国土资源部直接处置,规模较小的煤炭资源的矿业权转让则由国土资源部授权省级国土部门处置而在国土资源部备案。二是认真制定煤炭资源的长期开采规划。三是全面实施煤炭资源的有偿开采,为我国煤炭产业的可持续健康发展提供良好的基础。 目前我国的煤炭资源并未真正做到有偿开采,因此政府要制定出切实可行的措施,如对全国的煤炭资源进行全面评估,确定各地煤炭资源矿业权的指导价格;对于行政授予的国有重点与地方国有煤炭企业的煤炭资源进行矿业权评估与转让,并将其转入国有资本金;对于乡镇与私营煤炭企业所占有的煤炭资源的矿业权进行评估与转让,并将其上收;对于准备新开的煤炭资源的矿业权可执行国土资源部于2003年6月11日颁布的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法试行》,向各类投资主体公开转让。 作为国有煤炭企业出资者,政府实施的战略方式包括:客观评估煤炭资源的价值并转为国有资本金;尽可能转让国有股份,逐步将国有资本退出煤炭行业;解决煤炭企业中遗留的历史问题。 作为行政管理者,政府实施战略方式包括两个方面:一是依法控制煤炭生产过程中的安全与矿区环境保护,认真贯彻执行《煤炭法》,在具体执行过程中,可以借鉴美国的一些经验;二是依法控制煤炭消费过程中的环境污染,强制煤炭消费者采用洁净煤技术,从煤炭价值链的终端实施控制,促进煤炭产品的升级。 作为煤炭企业,其实施的战略方式有:一是通过多种方式获得丰富的优质煤炭资源。如参加政府部门的招标、拍卖与挂牌,从政府部门获得煤炭资源;通过收购、兼并与联合开发,获得其他煤炭企业的优势煤炭资源;还可以走出国门占有国外的优势煤炭资源等等。 二是价值最大化地发挥煤炭资源的效用。若条件许可且效益可观,可以通过煤电联营的方式将产煤直接变为发电,同样可以变为产气或产油;在只能生产煤炭的情况下,也要根据市场的需求,尽可能地提高洗精煤比重;另外,还要不断提高煤炭的采出率,减少煤炭资源的浪费;再有,通过多种方式提高煤炭共伴生品的综合利用率,从而变废为宝。 三是提高产量规模,形成较强的市场势力。要不断提高产量规模,通过收购、兼并与联合等方式,在较短时间内产生几家年产量过亿吨原煤的企业集团,形成较强的市场势力,减少市场价格的波动性,确保煤炭资源的收益。 四是不断地提高生产技术、强化管理,提高全员原煤劳动效率,降低产品成本。 五是降低交易与运输费用,提高煤炭产品的竞争力。可以变输煤为输电,完全消除交易与运输;就近寻找客户,减少运输费用;以长期合同的方式与重要的客户建立伙伴关系;根据效益原则选择合适的运输方式,如采用管道运输、与铁路部门合作发展大马力机车。 六是注重安全生产,减少安全事故。 七项建议 建议之一:构建煤炭资源管理体系,规范煤炭资源有偿开采制度。我国煤炭产业实施可持续发展战略的关键点在于建立有效的煤炭资源管理体制,因此建议国土资源部代表国家对煤炭资源实行集中管理,制定全部煤炭资源的有偿开采制度,并出台全部煤炭资源矿业权转让的实施方案。 建议之二:明确煤炭资源矿业权评估主体,准确评估煤炭资源价值。现行一些煤炭上市公司的煤炭资源矿业权评估的委托者是企业本身,它们为了自身利益往往严重低估煤炭资源的价值,建议在煤炭资源矿业权转让过程中,必须由政府部门委托评估,从而客观准确地评估出煤炭资源的真正价值。 建议之三:深化国有煤炭企业改革,塑造煤炭产业的健康主体。现有国有重点煤炭企业绝大多数改制并不彻底,依然关心的是煤炭产量,而不是煤炭资源价值的充分挖掘,必须深化国有煤炭企业的改革,通过股份制改造,逐步减少国有股比重,建立多元投资主体,规范法人治理结构。 建议之四:改革煤炭资源勘查体制,提高煤炭资源的勘查能力。尽管我国煤炭资源的普查率较高,但精查率却很低,其主要原因在于我国煤炭勘查仍然实施事业单位体制而进行无偿勘查,勘查经费严重短缺,勘查的内在动力也不足。建议深化事业单位的体制改革,将煤炭勘查单位转变为公司,进行商业性运作,实施有偿勘探。 建议之五:分离煤炭企业办社会职能,减轻国有重点煤炭企业的负担。由于绝大多数国有重点煤炭企业所在的地方政府接受能力有限,导致这一改革至今难以真正实施。建议政府将煤炭资源矿业权转让的一部分收益帮助地方政府接受煤炭企业所分离的社会职能。 建议之六:加快发展铁路大马力机车,提高铁路煤炭运输能力。我国铁路运输能力不足长期制约着煤炭企业的发展,加快铁路建设步伐固然是一个重要的方向,但短时间内即可实现的方法则是大力发展大马力机车,提高单列货车的货运能力。 建议之七:降低煤炭产品税赋,减轻煤炭企业的税收负担。1994年国家税制改革后,煤炭企业纳税总额大幅度增加,1994~2000年与1993年相比,国有重点煤炭企业年平均纳税额增长了189%。建议根据国际上通行的煤炭企业税收方法与我国煤炭企业的实际情况,降低煤炭产品税赋,减轻煤炭企业的税收负担。 转自搜狐 |