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民告官程序能否更便利 行政诉讼法修改引起关注
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2002年11月27日11:33 中国新闻网
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中新网11月27日电 自1990年行政诉讼法正式颁布实施以来，“民告官”这种千百年来让中国人想都不敢想的事被越来越多的人们熟悉和了解。日前，由中国政法大学法学院院长马怀德主持起草的一份包括十章共195条的行政诉讼法修改建议稿在业内引起广泛关注。
据检察日报报道，自1990年行政诉讼法正式颁布实施以来，“民告官”这种千百年来让中国人想都不敢想的事被越来越多的人们熟悉和了解。12年来，作为中国民主政治进程中一个重要的里程碑，行政诉讼法在解决大量行政纠纷，保障人权，维护行政法治等方面发挥了重要作用。然而，与此同时，在实践中又面临公民“不愿告”、“不敢告”、“不想告”，法院“受理难”、“审理难”、“执行难”等种种问题，对这一法律的修改已成必然之势。
报道说，这次有关专家关注的焦点落在受案范围如何扩大、提高行政案件审级、公益行政诉讼纳入立法、加大行政执行的力度四个方面。
焦点之一：受案范围如何扩大
受案范围过窄，导致大量的行政争议案件无法进入行政诉讼程序，是现行行政诉讼法最为突出的问题。修改建议稿主要通过两种方式在扩大受案范围上作出努力：一是对法院受理案件的范围由原先的列举规定改为概括规定，对法院不予受理的事项仍使用列举规定。二是规定除国务院的行为外，其他抽象行为都在法院的受理范围之内。
受案范围需要扩大，在学界和实务界已达成共识，问题的关键在于作多大程度的扩展。清华大学于安教授认为，司法对行政的干预程度涉及到行政权和司法权的关系，这也是行政诉讼法最核心的问题。在世贸组织的规则里，行政诉讼的受案范围不仅限于行政机关和其授权的机关，还包括很多公共组织，全球背景下的行政法改革必须在立法技术和制度设计上对此给予充分考虑。国务院法制办汪永清司长认为，行政权与司法权在社会生活中扮演不同的角色，行政权不应过多地跑到司法权领域，但也不可矫枉过正。
焦点之二：提高行政案件审级
行政诉讼是对行政机关行为进行法律审查的制度，是中国惟一以法律手段控制国家权力的制度，因此对法院的独立性要求更为迫切。修改建议稿提出在现有体制基础上提高行政案件的审级的设想，即增加中级人民法院、高级人民法院管辖的一审行政案件，扩大地域管辖中的选择范围，行政案件由被告或者原告所在地人民法院管辖，如果原、被告在同一个法院辖区的，原告可以申诉其所在地人民法院的上级人民法院指定最邻近法院管辖。这一方案对现行制度的改变不大，比较现实可行但是不够彻底。另一种方案为取消基层人民法院对行政案件的管辖权，由中级人民法院管辖第一审行政案件各级人民法院根据地域、人口分布等情况设立若干巡回法庭以方便当事人诉讼。中央民族大学熊文钊教授提出，在现行的宪政体制下，可考虑将司法区域与行政区域分离，以提高行政审判的效果。
焦点之三：公益行政诉讼纳入立法
中国至今尚未建立公益诉讼制度，许多公共利益在遭受违法行政活动侵害时，因没有适合的原告及相应的法律依据，而不能得到法律的救济。公益行政诉讼是近年来学术界探讨较多的比较成熟的问题之一，将其纳入立法顺理成章。修改建议稿增加了有关公益诉讼的规定，在公益行政诉讼的原告资格的规定上，采取了提起公益诉讼以检察机关为主，以公民、法人或其他组织为辅的原则。
此外，在诉讼参加人中，修改建议稿在原告和被告制度的确定上也受到有关专家的普遍认同。原告资格限定为：自然人、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当与被诉的行政行为有法律上的利益，即相关法律要求行政机关作出或者不作出行政行为时应当考虑且通过诉讼值得保护的利益。在确定谁为被告的问题上，修改建议稿按照“谁行为，谁为被告”的思路，将其简化规定为作出行政行为的行政组织是被告，经复议的案件，复议机关是被告或作出原行政行为的机关和复议机关是共同被告。
焦点之四：加大行政执行的力度
现行法律关于执行问题的规定过于简单，这是造成当前行政裁判“执行难”的一个重要原因。修改建议稿试图在以下两个方面作出努力：一是规定第一审负责执行的管辖，申请期限为“三个月”或者“六个月”，为了维护公共利益，赋予检察机关执行权等内容。二是强化行政机关首长负责个人的法律责任。此外，还规定了对行政机关采取执行罚、对行政机关负责人进行罚款、通知上级机关督促履行、在政府公报上发表公告督促其履行、对行政机关的负责人和直接责任人处以藐视法庭罪追究其刑事责任等多种有力措施，以达到促使行政机关履行义务的目的。北京市一中院李新生院长认为，停扣被执行行政机关负责人的工资的创意很好，势必对解决实践部门中的困难起到切实的帮助。
此外，修改建议稿还在设想建立独立行政法院、统一起诉期限，规定简易程序，取消行政诉讼不得调解，将“不停止执行原则”改为“停止执行原则”，扩大行政赔偿范围等方面进行了有建设意义的思考。
北京大学公法研究中心主任姜明安教授认为，此次行政诉讼法修改建议稿吸收了12年来行政诉讼发展的审判经验、司法解释及学术研究的成果，是依法行政在行政诉讼领域的一次有益探讨。国家行政学院院长应松年认为，行政诉讼法是中国政治体制改革的突破口，现在对行政诉讼法的修改是大修大改，还是小修小补是必须首先确定的基本原则。此稿的理论设想和创新的落实也有待于方方面面体制的改革及行政法领域内基本理论的进一步厘清。“无论如何，它为今后行政诉讼法的改革树立了一个攻击的‘靶子’，具有重要的理论和实践意义”，应松年这样评价道。(刘文晖)
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