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| 深圳行政三分制受极大关注 专家描画改革后面貌 |
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| NEWS.SOHU.COM 2003年02月01日09:48 东方网-文汇报 |
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政府将被分成决策、执行和监督3个“职能块”，既分离制约又协调运作
文/本报驻粤记者于明山
深圳将在今年二季度实施“行政三分制”改革，打造一个全新的政府架构，这一改革有望在两年内初见成效。
深圳市市长于幼军介绍说，深圳将设若干决策局、执行局和一个监察局。决策局只有决策权，而执行局只有执行权，监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。
“行政三分制”再造政府
2002年底，深圳市将要进行“行政三分制”改革的消息一经传出，立即引起国内外极大关注。
今年1月18日，在广东省十届人大一次会议深圳专场记者招待会上，深圳市长于幼军首次就这一问题作出回应，称改革方案基本定稿并获中办原则同意，深圳准备在今年上半年推行此项改革。
于幼军说，改革方案已广泛吸收欧美及香港的成功经验，但“学习”不是“照搬”，深圳要构建的是既相互分离制约、又能协调高效运转的行政机制。
于幼军说，过去20年，深圳在经济体制改革方面取得了诸多成就。现在，深圳需要对政治体制作出相应改革。如果此次政治改革成功，深圳的经验将会被推广到全国各大城市。这次的深圳实验经历了一段很长的酝酿期，而且借鉴了西方国家的经验。与以往改革不同之处还在于，此次是由中央高层直接授命的，因此可望解决政治体制改革的深层敏感问题。
“行政三分制”脉络初现
深圳大学教授马敬仁是参与改革试点方案的起草人之一。马教授告诉记者，“行政三分制”的主要内容是，将行政管理职能分为决策、执行和监督三部分，三者相辅相成、相互制约、相互协调。
这是二战后各国对“大政府”进行改革所形成的一种普适性管理模式，已为大多数发达国家所采用。
他说，应该注意的是，因为我国没有独立意义上的行政权，政府的行政权限是“人大”派生出来的，所以“行政三分制”不应该理解为“行政体系内的三权分立”。
尽管到目前为止，深圳市还没有正式公布改革方案，但“行政三分制”改革的脉络日渐清晰：
——整个政府按照大行业、大系统分成决策、执行和监督3个“职能块”。每个决策部门对应设立几个执行部门。比如经济决策部门可以设一个决策机构，也可以设两个，如发展计划局、经贸局，然后把该领域的事务按照部门化原则和管理幅度设几个执行部门，如内贸局、外贸局等。
——重大决策主要由决策部门来制定。它和执行部门之间订有绩效合同，执行部门按照法规、政策、办法来运作，履行其绩效合同，实现其责任、目标、任务等，形成纵向的制约关系。
——每个决策部门设两类咨询机构。一是服务于决策局长的咨询机构，设在政府内部；二是制约局长权力的咨询机构，它可以劝告、修改甚至否决决策局的决定。制约决策局职权的咨询机构由非政府官员组成，理想的结构是本专业专家占1/3，非专业专家占1/3，退休或退居二线的资深局级干部占1/3。这样形成横向的制约机制。
——监督部门主要包括行政监察和会计检查（审计）机构。他们属于相对独立的监督部门，主要进行法纪监督、政策评价、会计检查和绩效监督。
——在决策部门设置上，尽量采取渐进的方式，目前6到8个比较合适，考虑现行体制和新体制之间有一个衔接和过渡，甚至可以多加几个，以后慢慢再做调整。
深圳期盼第三个春天
据悉，此次改革全国共有5个试点城市，深圳是惟一的副省级城市，其他都是县级或地级市。
经过20多年的建设，深圳从一个边陲小镇发展成为中国著名城市之一。1981年以来，深圳总共进行了5次大规模的政府机构改革，市级政府部门精简为38个，初步形成了精简、高效的大行业、大系统归口管理的机构设置和行业管理体系。比如除了计划局外，将原有的主要经济管理部门统一整合为两个局，一个管内经贸，一个管外经贸，同时按大交通、大文化、大系统的要求，设置了相应的机构。在深圳，一个局的职权范围往往与内地的数个政府部门相当。
毫无疑问，深圳已经形成比较良好的市场机制，但政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象仍大量存在，决策易受执行部门利益影响，缺乏有效制约。
近期，有关深圳的未来发展前途，以及如何保持先发优势等问题，引起广泛的关注。在不知不觉中，曾经创造过“时间就是金钱，效率就是生命”观念的高效率的行政系统正在悄悄发生变异，在深圳市不少政府机关单位里，弥漫着某种惰性、自满和不求上进的不良气氛。据调查，希望政府效率能够提高位居深圳人十大期盼之首。
对于这一点，于幼军市长亦不讳言，他认为过去进行的5次改革目标主要是转变政府职能，解决的是计划经济向市场经济转变的问题，现在要解决的，则是行政权力如何配置、如何监督的问题。
体制创新一直是深圳制胜的法宝，深圳现在最大的问题既不是发展速度和经济总量，也不是城市建设，而是创新不够。
1992年小平同志南巡讲话后，深圳迎来第二个春天。深圳人希望，“行政三分制”能成为深圳的又一优势，迎来深圳的第三个春天。
勇做政治体制改革试验田
20多年前，深圳作为改革开放的“试验田”，有效地发挥了示范、辐射和带动作用，使国人解放了思想，加深了对社会主义本质和发展规律的认识。
现在深圳又在充当政治体制改革的试验田，“行政三分制”改革将转变政府职能，减少扯皮现象，增加透明度，扩大公共参与。对此，牛文元等上百名专家一致认为，深圳的“行政三分制”改革激动人心。
牛文元院士认为，如果深圳的“行政三分制”改革一旦成功，其中的制衡功能发挥作用，必将是与世界接轨最好的城市，必然会给经济发展、公众福利带来巨大益处。更有意义的是，深圳的“行政三分制”改革将可能像当初的经济体制改革一样，在自身成功和成熟后，将逐渐辐射全国，从而推动整个中国的政治文明发展。
但无论专家还是政府官员都认识到，改革不可能一帆风顺，因为每一项改革都是社会资源、社会利益的重新调配。机构重新设置，有些局将被取消，局长们面临整体“洗牌”问题。
没有阻力的改革可能意味着改革本身没有意义，对此深圳做好了充分准备。深圳市长于幼军表示，深圳与香港之间并没有一道万里长城，香港能够做到的，深圳也应该能做到。当年小平同志曾希望深圳为经济改革杀出一条血路来，20多年来的实践表明，深圳没有辜负小平同志的厚望。今天，深圳受命率先进行政府改革，也定将能够杀出一条血路来。（本报深圳1月29日专电）
“三分制”政府素描
“行政三分制”改革后的政府将是何种面貌？有关专家对此进行描画：
——政府部门决策、执行、监督3种职能将被剥离开来，构建分离制约又能协调运转的新机制。
——这种新机制通过合理分解权力，实现权力的有效制约，使决策更民主、科学；执行更透明、公正；监督更有效、有力，避免权力过于集中在某一部门、某一环节而导致失范的现象。规范决策权、执行权和监督权，使职能部门各司其责，形成整体合力和制衡效应，从而达到防止公职人员滥用权力的目的。
——实行“行政三分制”将最终解决公共管理的主题多元化问题。公共管理和公共服务多元化后，低成本、高效率的服务型政府才有可能。在新体制下，由于广泛的公民参与，行政管理的民主化、科学化成为现实。
——由领导人拍脑袋、从各部门利益出发的决策方式将被彻底改变，通过听证、议政、民意调查、专家咨询、市民参与等行政参与新方式，广泛吸纳民意，在充分论证的基础上，形成决策方案，从而大大地减少决策失误，提高决策质量和决策水平。
——政府从“全知全能”转变为“有限责任”，从权威命令转变为科学决策，从人治管理转变为依法行政，从“传统部门利益型政府”转变为“现代公共服务型政府”。
1992年1月19日，邓小平同志来到深圳。小平同志说，深圳的重要经验就是敢闯。一年365天，每天都有来自各地的人们来到竖立在深南大道上的小平同志画像前，深切怀念小平同志。 |
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