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国家四部委联手严查 大机关将告别“小金库”
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2003年1月11日10:11 人民网-人民日报海外版
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告别“任务罚款”时代
因交通违规而被罚款几乎是每个司机都遇到过的事，但是，罚款究竟缴到了哪里？罚款多少是否与交通管理部门有直接的利益关系呢？
在北京市财政局，一位有关负责人士在回答《财经时报》记者采访时曾这样说：要回答“罚款多少是否与罚款部门利益有直接的关系”这个问题，实际上取决于政府的财政政策。根据以往的政策，行政事业单位实行的是“坐收坐支”，也就是“收多少、花多少再加收入提成”等方式，交通、工商、城管等“执收执罚”的政府部门的收入确实与他们罚款、收费的数额有直接关系。
但是现在情况已在发生改变。国财政开始对政府行政事业单位的预算实行“收支两条线”管理，也就是对罚没收入实行“罚缴分离”，对行政事业性收费实行“票款分离”。
北京市财政局的这位负责人举例说，交通警察对违章司机不再现场“撕票收钱”，而是开具“罚款通知单”；违章司机凭通知单到指定银行———目前北京市是中国工商银行———缴罚款。这里最关键的一个环节是：罚款进入的不再是交通管理部门的账户，而是通过银行直接进入北京市地方国库。
目前北京市财政局与银行已经实现连网，罚款可直接缴入国库。这意味着交通部门可以依据交通管理条例决定是否罚款，但无权收缴罚款，而且罚款的多少与他们的收入没有直接联系。
财政方面的专家指出，实行预算外收入改革，行政收费采用“票款分离”的办法之后，执法机构只能根据收费标准向缴费人开具统一的收费通知单，缴费人持票到指定银行缴费，而所交款项存入财政局在银行开设的“财政专户”———你可以把它理解为“国库”的代名词。
“财政专户”的一大特点是“只进不出”，并且由财政部门控制，收费部门对这个专户上的资金失去了任何支配权。至于像交通管理这样的政府行政事业单位必要的费用支出，则由财政部门制定相应的预算予以支付。
北京财政局的这位负责人特别强调说：“预算的多少将根据各行政事业单位执行行政职能的需要而定，与他们的收费、罚款的数额没有任何关系。”这正是所谓“收支两条线”。
北京如此，在中央也是一样。
据《财经时报》载，从2003年开始，中央财政同样对中央各职能部门———即“中央级预算单位”的罚没、收费等所谓“预算外收入”都要实行“收支两条线”管理，中央预算单位的预算外收入将纳入国库统一管理。
四部委联手严查“非法账户”
此前，财政部门上述改革已进行了多方面的铺垫工作，其中一项核心任务是彻底清理检查中央级预算单位的预算外收入账户。
据介绍，早在2002年9月，财政部、检察部、中国人民银行和国家审计署联合下发了“48号文件”，要求中央级预算单位的各有关中央部委和行政事业单位，对原来为各项行政事业性收费、罚没收入而设立的众多银行账户———也就是预算外资金账户进行自查和清理；11月，在自查的基础上，四部委进行了联合检查；到12月上旬，检查工作基本结束。
在上述四部委的联合检查中，重点抽查了40家中央预算单位。结果表明，这些单位自查上报的银行账户多达3020个；后经进一步联合重点检查，发现这40家单位实有账户3614个；其中，重复设置的银行账户多达1296个。重复账户多为事业经费和基建资金账户。另外，“小金库”问题仍然存在。
“这么多的账户怎么处理？”财政部的人士解释，下一步的主要工作是清理账户，即根据“收支两条线”的管理要求和各部门履行职能需要，确立最终的账户数量。
但是，这些账户将不再是预算单位自己的收入账户，而是“预算外收入汇缴专户”；具有“执收执罚”政府职能部门的行政事业性收费和罚没收入等相关预算外收入，将统统缴入这些“专户”，收缴单位对“专户”内资金再也无权支出、无法支出。
与此同时，中央级预算单位的行政性支出经费，将根据各部门实际履行职能的需要，由财政部制定相应的预算，从国库中给予拨付，从而实现中央预算单位预算外收入的“收支两条线”管理。
如何看待这种财政改革？
中国人民大学的一位财政学教授评价说，将预算外收入一并纳入国库，实现预算内外收入的统一管理，同时将行政事业单位的所需经费通过政府预算方式给予财政拨款的支出，这意味着政府的财政收入和财政支出真正实现了统一。这种预算方式被称为“综合预算”，“是真正意义上的财政预算”，即一定时期内政府的“全部”收入和“一切”支出的计划。
据悉，2003年将实行“综合预算”的单位中，除了2002年已开始试点的公安部、国家工商总局、最高人民法院、海关总署和环保总局五个部门，还包括国家质检总局、外经贸部、中国证监会、中国保监会、国税系统、海关系统等全部中央级预算单位。
“谁收谁花”流弊多多
“收费、罚款是合法的，但是乱收费和乱罚款就不合法了。”专家解释说，“长期以来，这种预算外资金的管理方式可以被称为‘谁收谁花’。”
“谁收谁花”的管理方式，会使征收者在正常的征收之外产生“多收”的主观动机。在这种动机的驱使下，出现了私设收费名目、任意提高收费标准以及所谓“集中罚款时间表”等不良现象；也就是说，导致乱收费和乱罚款的罪魁祸首，就是“谁收谁花”这种预算外收入的管理方式。
他指出，这种管理方式造成了征收单位“有多少钱花与能收入多少钱”直接挂钩，从而使“谁收谁花”演变成了“多收多花”的恶果。更严重的是，用多收的钱私设“小金库”乱发奖金，化预算内收入为预算外收入，用预算外收入安排计划外项目等问题屡见不鲜。这不仅加大了社会成本，滋生了政府官员的腐败，而且败坏了政府的形象。
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按照中国的《预算法》的规定，“预算外收入”是指“行政单位为履行政府职能，依据国家法律、法规或具有法律效力的规章收取或提取，纳入财政预算外专户管理的财政性收入”；而“预算外专户”是行政事业单位自设的收入账户，它区别于中央国库的预算账户，行政部门在履行行政职能时的收费和罚款、税收提成以及其他收入，都是存入这类账户，账户内的资金可由获得收入的单位自己支配。
在所谓“预算外账户”中，收费和罚款项目要由财政部综合司给予确认，例如公安部门对个人收取的身份证费、因私护照费、检车费、交通违章罚款；工商部门对企业收取的注册登记费、验资费、工本费、年检费；海关部门对进口商品收取的检验检疫费；法院对原、被告收取的诉讼费，等等。
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