■本报记者 刘俐 深圳报道

　　今年7月1日，国家海洋局，民政局与总参谋部联合颁布了我国第一部关于无居民海岛管理的国家制度——《无居民海岛保护与利用管理规定》，其中有条文规定：单位和个人利用无居民海岛，可向县级以上海洋行政主管部门提出申请，并提交相应的海岛利用方案与保护方案，以及海岛利用的年限不得超过五十年等，一时引发不少普通中国人的“桃花岛主”梦，更有甚者将个别沿海城市的诸个海岛都标上待售的标签，一时好似中国6500多个无人岛可以立即由6000多个富人购入囊中。

　　但从记者近期对浙江、福建、广东三省海洋与渔业局的采访来看，自《管理规定》颁布后，沿海各省均在制订或准备制订相关的、与各地实际相符的配套政策或法规，但今天在中国沿海各省所进行的有关无人岛保护与利用管理办法的制订过程中，保护是首位，其次是进行有序的规划，然后才是开发。

　　自规定出台后，有关的海洋与渔业局海域管理部门的工作人员，就一直接到个人或单位关于购租无人岛事宜的问询。当记者采访广东省海洋与渔业局海域管理处时，一位工作人员忍不住笑起来，笑的原因很简单，在实际的操作中，无人岛的购租事项并不是如同外界所炒作的，可以做“桃花岛主”这么简单。

　　保护无人岛才是初衷

　　“我们需要搞清楚这个规定出台的出发点和着眼点在什么地方。”广东省海洋与渔业管理处白桦处长在接受记者采访时就此对记者介绍说，由于无人岛一直以来在管理中存在很大的特殊性，加上周边环境交通不便等因素，导致实际的管理有难度，因此与陆上的管理有很大的不同，无人岛的管理界线一直不明确，而随着陆地资源的减少，对海洋资源的开发越来越多，无人岛最终被波及，自1980年代后，一些无人岛由此被无序开发，在未经国家有关部门批准的情况下，有的在无人岛上炸山采石，有的在无人岛上搭架临时棚屋，或是在无人岛周边的海域进行养殖，“这些对无人岛资源的破坏相当大，无人岛被低价值地使用了，而且对环境的破坏也相当大。”白桦说。

　　因此，自1990年以来，沿海各海岛市县长在每年一次的全国海岛市县长联席会议上，多次呼吁国家尽快出台海岛管理制度，规范海岛开发秩序，加强海岛的保护与管理工作。而在国家出台相关的法律规定之前，保护无人岛实际情况比较迫切的地方政府便开始出台相关的规定，比如福建厦门，广东的台州、南澳市等城市。

　　有关无人岛的管理事项也引起了全国人大与政协的高度关注，去年7月，33名全国政协委员视察了浙江、福建、广东等省的海岛工作，在详细调研了海岛开发与管理的情况后，向中央、国务院和全国人大提出了加快海岛立法、加强海岛管理的视察报告。

　　今年两会期间，全国人大代表为此也提出了《关于制定海岛法的议案》、《关于制定支持开发建设海岛政策的议案》、《关于制定海岛保护与利用管理法的议案》等，全国政协委员提出了《关于加速海岛立法工作的建议案》等，在这些议案和提案中，一致要求将海岛作为一个特殊的区域和问题从战略高度加以对待。要求我国建立统一、有效的海岛综合管理体制，对海岛生态、资源环境、开发和管理进行统筹考虑，实行无居民海岛规划、开发利用审批等制度，加强领海基点岛屿及具有国防、权益和资源等特殊价值岛屿的保护。

　　在规定出台前，2002年《中国海域管理法》也颁布实施，但法律对相关的海岛管理并不是很细，因此政府从管理的角度出发，通过规定的颁布，把无人岛管理、控制、保护起来。白桦处长介绍说，由于中国海洋管理起步晚，规定的出台是我国政府第一次对海岛的管理做一个正式的条文规定，此前我国为制订此规定，参照了一些境外国家的管理经验，比如日本、美国、英国，以及东南亚的印尼、马尔代夫等海岛国家，“整个规定的颁布实质目标是要保护这些无人岛。”

　　开发需合理规划

　　由于经济开发对环境的破坏，使得无人岛在环境、生态以及对人类生活过程中所具有的价值渐为人所识，因此境外一些国家对无人岛的开发都相当慎重。在日本，无人岛是被法律禁止开发的，日本将无人岛作为景观，只允许游客坐小艇进行参观，并保护着无人岛原始、自然的发展状态。但从中国现在的经济发展状况看，对一些无人岛的开发将是不可避免的，而且期限还有可能很长，因此国家出台规定对此进行有偿租让，进行有序的管理从长远看是有利于对无人岛的保护的。

　　白处长说，无人岛是海洋的一部份，事实上开发一个无人岛本身的价值并不大，真正意义上的开发一定是和周边的海洋开发分不开的，所以被称之为无人岛与周边海域的开发。根据有关的资料显示，我国总共拥有6500多个500平方米以上的岛屿，其中有居民的为433个，其余均无人居住。

　　采访中，白处长个人认为，真正到最后有可能用于开发目的无人岛将会在10％左右，他的这个估计在采访中被来自浙江与福建有关海洋渔业局的有关人士所认同，“有的无人岛比较远，交通不方便，有的没有淡水，有的是军事用途，还有一些是国家的自然保护区，有的存在争议，因此从用途或是可用性的角度来看，确实并不是每一个海岛都能被用来开发的。”

　　而且就算是到了一定的时候，哪怕是可以拿来开发，有些无人岛的价值也不一定那么大。经济项目要考虑效益，因此如果说有个人要租购的目的仅只是要在岛上搞一个别墅，给自己居住，那么这个可能性很小。实际上，从三省目前接到的查询电话看，多数还是要搞经济项目策划的，或是做旅游开发的。而真正想要当“桃花岛主”的并不多。

　　采访中，海洋与渔业局的相关工作人员均认为，中国沿海6500多个无人岛，即便是有关的管理利用办法出台，也并不意味着每一个无人岛都将处于待售状态，最后可用于开发目的的无人岛将可能仅有10％左右，而能实现某些个人的“桃花岛主”梦的无人岛，估计最后连1％的底线都达不到。

　　“在保护的大前提下，开发无人岛实际是没有回报的，只可能有投入，这种对无人岛的开发与管理的成本相当高，基本上只能由政府来做。”根据规定，要利用无人岛的个人与单位，还要提交相应的海岛利用方案与保护方案，白桦认为实际上开发无人岛兼有保护职责，这并不是一件轻松的差事。

　　目前拥有地方立法权的厦门市在今年1月份就无人岛事项完成立法并开始实施；浙江省也走在全国前列，目前有关法规正在制订中，将有可能在年底完成，成为我国第一个完成省级无人岛保护配套法规的省份。另据福建省海洋与渔业局介绍，7月初福建省政府已就此召开一次会议，部署相关的工作。而当记者致电福州市海洋局，则发现此处的工作人员对于该市无人岛的具体情况所知不多，据悉还正在对该市的无人岛破坏状况进行摸底。

　　广东省目前也仅处在准备阶段，正在了解具体情况，具体事项现正由海洋渔业局牵头，会同有关部门处理。白桦处长表示，只能说是明年完成，但无法给出具体时间，他表示，从国家立法的程序上看，法律法规的制订一般都是先由下往上，然后再由上往下的，因此本次规定下来后，各地方政府都会根据当地的实际情况来制订相配套的法规，“每个省的具体情况都不一样，各有各的侧重点，也相应有着不同的办法。”但最终目的就是要做到对无人岛的管理有法可依。