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中国社会科学院农村发展研究所 党国英
村民自治是我国政府提升国家政治文明的一项重要改革举措，现在遇到了相当大的困难。但其取得的进展也是明显的。
第一， 开始纳入法制轨道。
1988年6月1日《村委会组织法》试行；1998年6月中国政府又公布了《中华人民共和国村委会组织法（修订草案）》。目前，绝大多数省区市还制定了相关的地方条例。法律的基本架构已经建立，这决定了人们多年来在这方面花费的心血不会白费。
第二， 村民自治为乡村社会精英阶层的分化提供了初步的秩序化的环境。
分工的深化，是社会进步的重要方面。近20年，中国农村一大批富裕农民产生，其中包含相当一部分有志于政治活动人士；同时，农村社会关系某种程度的紧张，也促使一批农村知识分子开始问鼎政治发展。这两支力量共同面对政府，同时又通过不同的路径满足自己的政治活动需求，使中国农村政治发展呈现某种复杂性。但随着村民自治的推进，不论哪一种政治力量，包括政府一面的力量，都将纳入农村民主选举的轨道，尽管这个轨道还远不够等级。这是一个良好的开端，预示着农村秩序化的政治发展进程开始。我们注意到，近年发达地区已经有一批富裕人士借助村民自治的舞台展示自己的抱负，而中部地区则主要是乡村知识分子在利用这个舞台活动。我们希望村民自治真正成为的被民主政治格式化的舞台，用来约束他们可能的机会主义。
第三， 村民自治与经济发展已经显示出良性互动。总体上看，我们还不能说中国的村民自治已经显示出对经济发展的推动作用，但从少数地方的经验观察看，村民自治与经济发展之间已经显示出良性互动。村民自治搞得好的地方，政府对经济活动的不当干预减少了，农民的不合理负担减轻了，产权关系模糊有所克服，社会交易成本下降，经济发展的速度自然提高了。
第四， 村民自治开启了社会精英阶层对中国政治文明发展的思考空间。如何推动中国政治文明的进步是一大批关心中国命运的人士萦绕于胸课题，但在相当长的时间里，他们的思考概念产于书卷。村民自治的推进为他们的思考提供了养料，开拓了他们的视野。围绕村民自治的实践意义和学理意义，虽然中国的思想界有很大争论，但在新的实践平台上，这种争论能够发挥重要的传播政治文明的作用。
然而，从总体上看，村民自治遇到的困难远大于显示的成绩。从我自己的调查已经其他人所提供的文献看，对村民自治工作可做这样一个大略的判：
第一，大部分地区的村民自治工作徒有形式，农民不认为自己的政治权利因为村民自治的开展获得改善。
第二，在乡村知识分子活跃的中部地区（包括山东的少数地方），村民自治具有激烈对抗的形式。我在山东某地调查中，曾亲历因自治选举导致的暴力冲突事件，一位农民被支部书记一方的势力打得头破血流（至今民选村长仍在极为艰难的“不合法”的条件下工作）。大部分县乡干部不支持村民自治选举。湖北省江市人大代表姚立法在今年新一轮村委会选举前进行普查发现，该市第四届村委会自1999年换届选举至2002年5月，329位选举产生的村委会主任被乡镇组织及个人违规宣布撤换（含免职、停职、降职、精减、改任他职等）的达187人，占总数的57％。被撤免的村官和相关乡镇都声称己方“处于两难境地”（《南方周末》20020912）。
第三，党支部和村委会之间的“两委关系”已是公认难题。在村民自治选举中当选的村官如果依法办事，通常难以开展工作，也难以得到党支部和县乡政府的支持。一位基层乡党委书记告诉笔者，在乡里实行党的一元化领导，民选村长当然不可能有多少自己的活动空间。从字面上说，民选村长和党的领导系统可以协调一致，但实践中常常做不到。显然，没有更大的改革动作，村民自治就走到了尽头。
什么东西阻碍我们前进？
现实村民自治，究竟有哪些障碍？对此人们的认识竟十分模糊。而一些虚假判断十分流行。常见的错误说法是：
第一，“村民自治的法律不完备”。
是的，但这不是重要原因。任何法律都不会完备的；完备的法律会有巨大的实施成本。就连美国在本届总统选举中也遇到了法律不完备的问题。翻开我们的各项法律文本，可以看到其中已经确立了相当高的政治文明程度。真正成问题的是，我们的法律旁边还有一套“惯例”，一套关于权力运行和权利分配的惯例。我们的法律服从这套惯例。
第二，“贿选、家族势力和恶势力干扰”。
在中国，家族势力和恶势力从来不肯退出社会政治舞台，所以看到村民自治小有气候便介入其中没什么可奇怪的。我以为，在民主政治的条件下，更容易驯服家族势力和恶势力。至于贿选，现在对它的内涵尚无明确界定，简单说来，贿选是政治文明进程中短时期的副产品，随着经济发展，贿选成本将大大增加，终将退出历史舞台。相比之下，贿选比贿官更让人待见。
第三，“人民群众的觉悟水平低下”。
这是典型的假判断。在文明社会的分工架构下，政治活动也是少数人的事情，并不需要每个人都是民主斗士；也不需要每个人都有成熟的民主政治观念。我观察，一个普通美国农民关于民主的知识不比中国农民更多。关于民主的缘起，要主要的是两点：一是社会的需求，一是政治家的个人成本（风险）。在中国，由于经济活动已经超出社区自给自足范围，社会对民主政治的需求已经产生；而普通农民的贫穷则意味着他们从事政治活动的巨大风险（据我了解，在村民自治中活跃的中国乡村知识分子大多深陷贫困，勉励支撑）。就大部分地区，民主政治实施的条件是具备的。我们不能等到每个农民都有了大学政治学教授的水平再启动政治文明事业。
在推进乡村民主政治进程中所遇到的真正难题在于下述几个方面：
第一，政府权力过大。
公共权力过大必然加剧权力的角逐。基层公共管理机构拥有大量处理公共事务的权力，还拥有土地（农用土地在经济学的意义上本来属于私人物品）的控制权。公共权力还渗透到私人事务中。但由于过大的公共权力与狭窄的税收来源不对称，使得农民与公务员之间的关系成为供养与被供养的关系，而不是服务与被服务的关系。基层政府的主要职能蜕化为向农民收取税费。这种背景下，公务员的荣誉性微乎其微，使村民自治事业一开始就与巨大的利益关系纠缠在一起，旧力量不愿意放权，新力量下决心夺权，增大了政治发展转轨的难度。据我了解，农民对当选村长的第一要求是“查帐”，而旧力量最害怕的是翻旧帐。如果公共权力过大的问题不解决，村民自治的舞台永远是利益争夺的拉锯战场，民主政治的发展将困难重重。
第二，农村社区党支部的权力生成机制尚未改变。
党支部书记由党员选举，党员资格又由党支部确定，这实际上形成了封闭的权利体系。多年不发展党员或者只发展书记亲属的党支部在农村比较普遍（大量地方新党员出自复转军人，所以，复转军人是目前拥护村民自治的重要力量）。上级任命党支部书记的现象也比较普遍。简单逻辑能告诉我们，这个问题不解决，村民自治事业不会有发展前景。
第三，精英阶层的思想不解放。
精英阶层对村民自治进一步发展的忧虑，是它对社会稳定的影响。的确，许多国家在政治文明发育过程中“出了”稳定问题，但我们常常没有搞清楚其中的因果关系。在那些国家，实际上是先由于旧制度发生了稳定问题，才使得民主政治发展采取了激进形式。但我们的社会在大的格局是稳定的，因此我们完全有可能有计划、稳妥地设计出政治文明推进的程序。从我的调查看，那些村民自治搞得好的地方，新当选的村官往往能与上级政府更好配合（如果上级官员比较清廉），社区自身也高度稳定。实际上，村民自治大大降低了基层社会的交易成本，对社会稳定极为有利。
与时俱进 有所作为
我喜欢“与时俱进”这个词，它的意思是不守成、不冒进，循序渐进，有所作为。村民自治如何进一步发展？从中国基本现实出发，我以为目前可以做（并具有可操作性）的事情是：
第一，借助当前农村税费改革的机会，大大缩小乡村公共机构的权力，发育民间组织（如各种专业协会及其联合会），以它来替代现有政府的部分公共权力。
第二，改革土地制度，把基层官员对土地的控制权力剥离出来。再行修改刚刚出台的土地承包法，加快物权法的出台，明晰土地产权，使农民拥有土地财产权。
通过以上两个办法减小公共机构的权力，增加社区民选官员的荣誉性，有利于平稳推进乡村政治文明发展的进程。
第三，改革党支部权力的生成机制。要破开党支部权力的封闭性。在农村实行更开放的党员登记制度，允许任何有选举权的公民登记为中共党员，以扩大党支部书记的“选民”范围。这一改革将一举消除所谓“两委”矛盾。在条件成熟以后，创造一种形式使“两委”选举统一起来。
如果上述几点能够做到，即使暂时不将自治选举扩大到乡一级，农村民主政治发展也会大为改观。今后中国乡村民主政治从长远说当然会依循一般规律来发展，但眼下的任务是打破僵局，迈开最艰难的一步。
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