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| 收容退役 求助登场新与旧如何链接 |
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| NEWS.SOHU.COM 2003年07月01日05:46 北京青年报 |
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中心事件
日前，国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》在实施21年之后被废止。国务院新的《救助管理办法》将从8月1日开始实施。原有的收容遣送体制为何必须废除？立法缺失的弥补如何带来执法环境的改善？迅速起草和颁布的新条例，怎样承担起从“收容”到“救助”的重任？……
充满人文关怀的新办法的出台，标志着我国政治文明的一大进步。
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旧的收容遣送办法为何必须废除
北大法学院的沈岿先生，是参与上书全国人大常委会，要求启动宪法第71条所规定的特别事故调查程序，对整个收容遣送制度进行全面调查，并对1982年生效的收容遣送办法的合宪性进行严格审查的五位学者之一。
他说，事实上从2000年开始，《立法法》的出台就使得收容遣送制度失去合法性依据。因为根据其第9条的规定，限制人身自由的强制措施只能由全国人大及其常委会制定的法律加以规定，而确立收容遣送制度最基本的规范性文件则是国务院制定的行政法规。
此外，自1982年开始实行的收容遣送制度，至少还存在以下问题：
1.制度设计的目的不当。根据国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的规定，收容遣送制度旨在“救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结”。如果制度确实纯粹是对城市流浪乞讨人员进行“救济”、“教育”和“安置”，那么，无论制度设计者最初是如何考虑的，现在从人道主义角度予以审视，这样的目的是正当的。
然而，把“救济、教育和安置城市流浪乞讨人员”作为进一步“维护城市社会秩序和安定团结”的手段，隐含的前提是，城市流浪乞讨人员对城市社会秩序和安定团结而言是不利因素。这种前提预设，不仅反映了对城市和乡村的歧视性对待，也反映了对城市流浪乞讨现象的一个偏见。
2.手段与目的不符。什么样的救济、教育和安置？自然是收容遣送制度必须要给予回答的问题。然而，原有收容遣送制度的核心告诉我们，所谓的救济、教育和安置就是把城市流浪乞讨人员强行收容起来、遣送回家。用这种强制限制人身自由的手段，来实现救济、教育和安置目的，反映了立法意图与民众想像之间存在距离。并掩盖了造成流浪乞讨的社会、经济原因，无法促成人们深入思考、寻求更为根本性的解决对策。
3.制度的异化相当严重。一方面，将收容遣送的对象由原先的“救济、教育和安置流浪乞讨人员”扩大到“三证”（身份证、暂住证、务工证）不全的流动人员；限制城市外来人口流动、维护城市“面子”甚至辅助打击违法犯罪的目的，越来越浓厚。
另一方面，或许是财政方面的原因，或许是其他原因，收容遣送制度在具体到对每个人的收容遣送时，工作人员的直接动机越来越多地散发出铜臭的味道。占一定比例的收容遣送决定，不乏“捞钱”的目的。其结果是造成执法权力滥用现象严重。由于受不正当的金钱利益驱动，收容遣送执法人员滥用权力的情况自是在所难免。
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新制度搭建了救助体系的基本框架
沈先生说，新旧制度两相对比，你会发现诸多变化：
首先，新的救助管理办法明确了正当的制度目的：是对在城市生活无着的流浪乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度。仅从文字表述看，新制度已经割断了对流浪乞讨人员实行救助与维护城市社会秩序的关系，救助并保障基本生活权益，成为自在的、独立的、唯一的目的，从而也承认了在我国每个人都有最低生活保障的权利。
其次，原则性地确立了救助对象的范围。把城市里“生活无着”的流浪乞讨人员作为救助对象，废除了旧制度之下对“三无人员”的歧视性对待，废除了旧制度限制人口流动的功能，真正体现出新制度的救助目的。
同时，特别明确了救助以自愿为基础的原则。旧制度以强制性的收容遣送手段，破坏了救济的目的，折射出限制人口流动的不当目的。而新制度尽管没有明确使用“自愿”一词，但是，新的救助管理办法第5条、第6条、第11条都体现了救助的自愿原则。其中，第5条规定执法人员只能告知流浪乞讨人员可以寻求救助，而不能强行带走；第6条的“向救助站求助”的表述，表明救助完全是基于流浪乞讨人员的自愿申请；第11条规定救助站不得限制受助人员离开救助站，更是明确了自愿原则。
另外，新的救助管理办法在整体上都透露出提供社会救助是政府的职责之一，这也比较符合当代各国福利行政、给付行政的发展趋势。分别规定了救助的机构设置、财政支撑以及政府部门的职能分工，第7条具体规定了救助站提供的救助措施，第15条规定了救助站不履行救助职责的法律后果。
最后，它搭建了社会救助制度的基本框架。新办法不仅原则性地规定了政府提供社会救助的一系列基本规则，而且，在第3条第2款规定，国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。尽管这是一个非常简单的规定，但至少表明，未来的社会救助制度肯定是政府和社会合作的框架。
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转变观念是关键
中国公安大学治安系副教授、硕士生导师王太元认为，新办法有了，原有的立法上的缺陷被弥补上了，剩下的就是如何依法执法了；而保障新制度的前提是要转变观念，包括全面研究并科学改革公共安全机制。
他认为之所以我们过去将“三无”人员等列为收容遣送的对象，就是与全社会的观念密切相关。比如，将安全常态视为异常的过度反应。经济转轨与社会转型使犯罪增加，本来是公共安全的正常态势，却被误认为“治安形势异常严峻”；既然一直处于“第五次犯罪高峰”，当然就需要不断“严打”；特定情况下的“稳定压倒一切”长期延续，自然就养成了一些执法人员只管打击犯罪而忽视服务公众、漠视保护人权的习惯。
另外，公共安全系统面对的犯罪、混乱、恐惧等，都不是简单的敌我关系，也没有稳定的敌我界限，面对纷繁复杂的执法行为和千变万化的治安问题，我们常常提出“打击坏人，保护人民”这类口号。但这种说法虽简明好记但无法具体操作，执法者常常根据自己的理解采取行动，结果必然是“宽严皆误”，很难不失误。
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七年呼吁与五十天废止
4月29日，余樟法、杨支柱等百名人士致信全国人大，呼吁废止收容遣送和暂住证制度；随后，知名学者旷新年、李陀等五位学者致信同一机构，呼吁同一问题；5月14日，俞江、腾彪、许志永3位法学博士以中国公民的名义，上书全国人大常委会，建议对收容遣送办法进行违宪审查；5月19日，中国政法大学法学院、中评网和北京某律师事务所召开收容遣送制度合宪性问题研讨会，茅于轼、马怀德等人与会发表看法；5月21日，江平、秦晖等八学者研讨收容遣送制度；5月23日，贺卫方、盛洪、沈岿、萧翰、何海波5位学者同三博士一样，以中国公民的名义，向全国人大常委会提交相关建议书。至6月18日，国务院宣布旧办法已不适应新形势，决定废止。6月22日，新的救助管理办法出台。
实施了21年的旧法规，在短短的五十天内被废止。
北大贺卫方先生坦称：的确，我们这样的呼吁也许就收容遣送制度来说，是有一些晚了，如果更多的人，更早就不断地呼吁，也许能够促成这个不合理制度的改变……
难道真的二十年来就没有人及早地意识到该制度的不合理性吗？答案是否定的。曾经参与《立法法》起草和论证的中国政法大学法学院院长马怀德就曾向媒体透露，早在1996年制定《立法法》时，就已经有人提出收容遣送制度本身存在的问题；而且也有人意识到了它与宪法的不得限制人身自由的相抵问题。但由于考虑到城乡差别，收容遣送制度最终还是保留了。
事实上，针对收容遣送制度的愈演愈烈，即从1982年颁布时的仅是针对流浪乞讨人员的；到1991年国务院发布《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将收容对象扩大到“无合法证件、无固定住所、无稳定经济来源”的“三无”人员；再到1995年召开的流动人口管理会后，更是有些地方性法规出台，把它演化扩展成“三证不全”人员（即没身份证、没暂住证、没务工证），收容对象的主体干脆就成了农民工。有识之士早就或于内部研讨会，或在社会上公开撰文呼吁，改革收容遣送制度已势在必行。
中国人民公安大学治安系副教授王太元先生，长期专职从事户口迁移与流动人口管理、公安派出所工作与社区警务等方面的教学与研究。他告诉记者，“改革收容遣送制度”的呼声，至少早在六七年前，就存在于公安大学的教学研讨和学术文章中。但社会是在“效率优先”的前提下才“兼顾公平”，面对前十年的诸多经济难题，这些言论、文章自然引不起社会的重视。
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新与旧如何有机链接
有报道说，目前北京市公安局收容遣送站已不再接收新人员，具体善后办法正在研究中。随着收容遣送站退出历史舞台，人们更关注的是8月1日《救助管理办法》实施后，原有的收容遣送站将何去何从？现有的被收容人员又将如何安置？换句话说，在“救火”状态下起草和颁布的新条例，靠什么承担起从“收容”到“救助”的重任？
北大沈岿先生分析，此次制度转型是把旧机构转变为新机构、把旧职能转化为新职能，是在旧制度的格局下进行重大变革、建立新的制度格局，因此，不同于在一张白纸上画画，它必须尽快明确一些基本原则和规则，否则，那些既存的机构就会因为失去合法性而需要立即清除，旧机构工作人员就会即刻面临调整岗位甚至失业的危险，而应当存在的社会救助制度就会处于缺失状态。
从已经出台的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》看这次快捷的制度转型，他认为不足和进步是并存的。
第一，新制度延续了城市和乡村分别对待的旧路径。新的救助管理办法仍然只针对城市流浪乞讨人员，而生活无着的流浪乞讨人员不仅仅在城市里存在，毕竟是一个不争的事实。
第二，最为关键的财政问题没有认真地对待。尽管新的救助管理办法第3条规定，“县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障”，但是，财政保障问题并不是这么一个规定就可以解决的。旧制度的异化，在很大程度上起因于地方政府无法提供充足的财政支撑，收容遣送机构只得“自谋出路”，从被收容人员那里搜刮。如今，新制度严格禁止救助站收取费用，而又要求救助站向受助人员提供基本的生活保障，贫富悬殊的各个地方的政府，能否撑起这笔财政支出，是非常值得怀疑的。有些贫困地区的县级政府，给行政机关、法院、检察院的工作人员按时发放工资都存在困难，还能奢谈救助流浪乞讨人员吗？如果财政问题得不到解决，新制度关于救助站必须履行职责的规定，对于地方政府和救助站而言，就是一个极大的两难困境，而新制度异化的隐忧也就埋下了根基。
第三，新的救助管理办法总共只有18条，过于原则。比如：受助人员的范围依然模糊。什么是“生活无着的流浪乞讨人员”？新办法没有作出明确的界定，这就使得受助人员的范围较为模糊。同时，政府各部门的权限不明。新办法第4条第2款规定，“公安、卫生、交通、街道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作”，可是，整个办法除了第5条略有涉及以外，对这些部门的权限未作任何规定。
另外，目前流浪乞讨人员中有不少未成年人，新办法第5条只是把其与残疾人、老年人和行动不便的人放在一起，要求执法机关引导、护送其到救助站。但是，未成年人毕竟是一个特殊的阶层，对他们的保护甚至是强制性的保护，是政府义不容辞的责任。而新办法的规定没有考虑到与《未成年人保护法》的衔接。
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为制度改革
奠定扎实基础
谈到五位学者为何向全国人大常委会递交建议书，沈岿先生说，他们希望对收容遣送制度进行细致、彻底的调查，以便为制度改革奠定扎实基础。
沈先生说，我们认为，任何一项制度的改革甚或废除，与其建立一样，当在充分、细致的调查基础上，经过审慎的、理性的,乃至激烈的论辩之后进行。收容遣送制度由来已久，可制度设计者原先的设想、制度现实运作中已经出现的异化、其在现下承载的可能正当和不正当的功能、零星报道早已披露但未完全揭开盖子的问题，都从未有详细的报告和论证。在此情形下，议论此项制度的违宪违法性、提议废除、甚而在结果上可能一举消除所有的收容遣送站，似乎过于急切而有失必要的谨慎。为此，我们建议全国人大常委会组织特别调查委员会，对收容遣送制度实施状况进行公正、独立、权威的调查，以便为制度改革、为可能的人性化替代制度之设计确立基石。
谈到要求全国人大常委会启动特别调查程序的法律依据，沈先生说，这是遵循《宪法》所赋予全国人大常委会的此项监督职能。《宪法》第71条规定了特别事故调查程序。
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早废除
比晚废除好
我国著名法学家、武汉大学教授、博士生导师马克昌教授认为，虽然此次全国人大常委会未启动特别调查程序，但国务院此次废除旧的收容遣送办法也是合法的。
因为根据《宪法》第89条的规定，国务院有权制定行政法规；自然它同时也拥有修改、撤销或废止这项行政法规的权力。当然，如果在废除某个制度之前，有关起草部门及国务院法制机构能进行更为细致的调查研究和充分讨论更好，更多一点慎重，而不像现在这样迅速。但是，由于旧的收容遣送制度问题甚多，早一天废除可能比晚一天废除要好。
文/本报记者 |
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