农村土地征用制度的几点思考

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农村土地征用制度的几点思考


	NEWS.SOHU.COM　　2003年10月10日10:26　　人民网

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作者：楼培敏　　城市化进程中凸现土地问题　　城市化是加快我国经济发展与社会进步的重要杠杆。在城市化过程中遇到的首要问题是土地使用形式的改变，即由原来的农村用地转变为城市用地，由此产生了土地征用和农民安置问题。随着城市化进程的加速，现有的征地制度与市场经济现实之间的矛盾日显突出，征地安置成为“三农”问题中的一个焦点。　　征地安置的矛盾，首先表现为土地使用形式转变过程中产生的巨大土地收益与征地农民利益之间的矛盾。据中国土地勘测研究院统计，仅2002年，全国由土地使用权有偿出让获得的土地收入为2419．79亿元。土地使用权有偿出让面积12．423万公顷，占总征地面积的58．52％。其中招标拍卖挂牌的为1．81万公顷，收入968．55亿元，其余主要是协议出让。2002年，使用权出让的收入全国平均为12．97万元/亩，使用权转让流转的收入平均为23．47万元/亩，招标拍卖的收入平均为35．67万元/亩。　　与如此巨大的土地收益相比，被征用土地农民的利益又是如何呢？根据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10—16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1．5万—3．5万元之间。在人均耕地面积处于联合国建议的0．5亩危险线以下的地区，一个被征地的农民有时每亩只能得到7000元左右的补偿，并从此割断了与土地的联系，面临新的生计、基本生活保障等问题。　　征地安置中存在的一个矛盾，是因为土地管理法规的不严密和计划经济下的思维定势，从思想观念与操作行为上造成对土地补偿与土地收益分配的不公。另一个矛盾是有的地方政府超越职权，无限使用对土地的“征用”权，乱征滥征，且多征少补，损害了农民利益。有的则把宝贵稀缺的国土资源作为地方上“原始积累”和政府消费的财源，并因此容易滋生腐败。　　完善征地制度维护农民利益　　作为一种制度安排，征地制度应当考虑国家、各级政府与农民之间在利益分配上的均衡，切实维护国家的利益，维护农民的利益。　　我国土地制度的基本前提，是土地的非私人所有。土地所有权除了允许在国家与农村集体经济组织之间转移外，不允许在其他法人和自然人之间转移。法人和自然人可以通过国有土地使用权的出让或转让，获得土地使用权。在这样的制度安排下，如果土地使用权的转移以及对土地的赔偿，能够遵循市场经济法则，公平透明地开展，例如一律招标拍卖挂牌出让的话，那么，土地所有权转移与土地使用权转移之间究竟存在多大的差价，几乎已经可以忽略不计。公开透明的土地拍卖，还可以杜绝或减少土地交易中的腐败现象。　　但是，土地拍卖所得的收入在分配给农民之前还要做一些必要的扣除。例如，按比例扣除引起土地增值的那部分基础设施的投入。例如，扣除成为城市居民的人均城市化成本。例如，扣除应该缴纳的相关税，如土地增益税或个人所得税（对于贫困地区可以给予减免优惠）等等。作出如上必须的扣除以后的收益，应该就是对征地农民的“完整经济补偿”。　　对征地农民的这种“完整经济补偿”如何支付？不少地方已经开展多种形式的实践。笔者认为，有几点需要注意。一是制度安排要有相应的政策配套加以支撑或者限制。加以支撑的，例如征地农民的就业问题。对于征地农民的就业难题，政府无法也不可能包下来解决，因此，积极的方法是扶持和激励就业，尤其要鼓励自主创业。例如，向有劳动能力的征地农民发放具有与城市居民同等效用的劳动手册；对农民进行技能培训；鼓励征地农民自主创业，对自主创业的农民提供贴息贷款和实施减免税优惠，等等。又如，限制土地收益进入个人消费领域，以保障农民对土地收益的安全使用。二是建立切实可行的基金，帮助农民缓解仅靠个人难以解决的困难。例如，农民的社会保障问题可以通过设立社会保障基金缓解，耕地的复耕可以设立复耕基金，等等。基金来源于土地收益分配前的必要扣除。三是要给征地农民一点“自由资金”，让他们有一个自由发展、自主创业的空间和资本。　　处于经济高速成长、社会快速进步的中国，以大规模的土地开发促进城市化的快速推进是必要的。由于耕地资源稀缺，经营规模狭小的实情，必须加强对国土的管制。因此，在符合市场经济运作机制和规律对征用土地进行赔偿的原则下，所有非农村集体经济组织的用地，由国家规划并动用土地征用权是必要的。这也不失为国家对国土资源有效管制的制度安排。　　笔者以为，在进行制度设计时，应该把土地开发与土地制度对经济发展进程中的效率与公平问题放到相当重要的位置。这包括土地效益与经济效益两个方面，土地效益归根到底也是经济效益，涉及经济的可持续发展。城市化过程中的土地问题是一个大系统，涉及地、人、经济发展与经济利益、社会发展与社会稳定乃至政府行为和法制建设等诸多方面。因此，它和经济社会发展中的其他大系统有时会发生矛盾，这时候，我们是不是应该通过政策调控制约过度追求经济效益而损害土地效益的行为？例如房地产开发的总量控制，公民住房人均建筑面积的合理设定和最佳设定，对不足或超越部分运用税收的杠杆作用加以调节和控制，等等。而对农村用地转化为城市用地按市场经济法则给以赔偿，是遏制房地产业暴利和破坏土地资源、乱征滥征行为，乃至消除腐败的制度安排。　　（作者为上海社科院研究员、教授）　　转自搜狐

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