随着全球化时代的来临，人类政治过程的重心正在从“管理”走向“治理”，从“善政ｇｏｏｄ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”走向“善治ｇｏｏｄ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”，从民族国家的政府管理走向全球治理ｇｌｏｂａｌ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ。“善治”的本质在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。 转自搜狐 ■张再生 转自搜狐 ＳＡＲＳ危机中暴露的公共管理与政策问题 转自搜狐 1．信息社会的“信息不对称” 转自搜狐 随着网络技术的发展和电脑、电视、电话的普及，人类已经入了信息社会，信息是社会经济中的重要资源，了解和获得某些必要的信息不仅成为人们的一种生活方式和生活的重要内容，也成了公众的基本权利。便捷的信息传播途径和方式已经使地球越来越小，而要封锁消息也变得越来越难。 转自搜狐 2．条块分割、地方主义严重 转自搜狐 ＳＡＲＳ疫情的传播和民众恐慌心理的加剧与我国当前条块分割的管理体制和地方保护主义之间有着密切的关系。在4月初北京市的疫情已相当严峻的情况下，卫生部和北京市政府居然不能掌握确切的数据，地方政府、中央政府主管部门、军队所属医院等条块分割、信息封锁、难以协调与统一管理的问题之突出可见一斑。同时，为了保护地方经济利益，许多省市都竭力回避承认当地放生了疫情，直到中央政府强制改正为止。 转自搜狐 在中央政府的防范与管理措施出台后，许多地方政府的地方保护主义措施，几乎达到了无以复加的地步。切断从北京通往某些省市的高速公路、村村、乡乡、市市之间设置各种有形的和无形的路障，对来往人员进行盘查和隔离等等；有些经济中心城市的作法与许多农村和老少边穷地区竞毫无二致，不仅实行城区间的隔离制度，甚至还推出了检举外地人的奖励措施。在我们抗议国际社会对中国公民的入境进行限制和隔离的同时，北京人和广东人等也几乎成了国内许多城市和地区的隔离对象，而部分地区受官员刺激的老百姓的自发行为更为严重，其损害难以估计。ＳＡＲＳ带来的社会负作用可能比ＳＡＲＳ本身带来的伤害更大。 转自搜狐 3．管理体制僵化、难以与国际接轨 转自搜狐 ＳＡＲＳ危机中特别是在其早期暴露出的中国政府管理体制僵化，难以与国际接轨的问题也非常突出。在“非典”危机初期，具体职能部门由于惯性思维的作用以及管理体制的缺陷，对于危机的严重性估计不足，准备也不充分，与ＷＨＯ的合作也不理想。世界卫生组织是按照流程来管理的现代组织体系，而中国的卫生管理体制是按照政策和上级指示运转的组织体系。两套班子难以对接，互相不理解。世界卫生组织通过他们的表态和指引，力图在两个方面发挥作用，一是在信息沟通方面；另一是在标准制订和医疗程序的指引方面。而在中国，卫生管理体制是为上级解决问题的执行机构。所以信息对他们不起作用，即使知道了，也无法采取及时有效的行动；而标准和指引，除了过去已经有的，在紧急事态面前，他们也无法根据相关信息，迅速制订指引、标准和程序。因此，在ＳＡＲＳ危机早期中国某些机构和地区与ＷＨＯ的合作发生了明显的问题，这也造成了中国在国际社会上的孤立。因此，如何更好地开展国际合作，利用“国际语言”与世界沟通是政府机构必须加强的一项基本功。 转自搜狐 4．公务员素质偏低、人员结构与知识结构不合理 转自搜狐 在疫情发生时中国的ＣＤＣ居然没有自己的网络信息系统、更没有网络人才和专家，不得不在危机中临时组建；各地也暴露出公共卫生管理人才匮乏的问题；在中央和各地政府三令五申的情况下，仍有很多公务员麻痹大意、擅离职守，导致疫情在局部地区传播；更有甚者有的地方和部门的管理者竞授意下属切断新组建的ＳＡＲＳ疑似病人隔离医院的供电，导致被隔离者逃逸。高效的政府需要结构合理的高素质的人才，ＳＡＲＳ对我国公务员队伍的建设也提出了警告。 转自搜狐 5．缺乏危机应对机制与能力 转自搜狐 危机管理能力是考验政府的一项重要指标，由于长期生活在和平状态，许多政府部门和公务员大都缺乏危机意识和危机管理能力，更没有建立危机应对机制。由于ＳＡＲＳ突然降临且对其危害程度、传播方式、防治措施等不甚明了，在这种突然的袭击面前，政府许多部门和人员先是听之任之，不闻不问，宁肯信其无，不肯信其有，明显的缺乏责任感和危机感；后是惊慌失措，盲目采取了许多不理智、不科学的应对措施，如封锁消息以及各地的封城、堵路之举，不仅加剧了民众的恐慌心理，而且还引发了各地的抢购潮和务工人员及部分学生的回乡潮，增大了疫情的控制难度。虽然中央政府及时采取了恰当而坚决的措施，迅速摆脱和控制了危机，基本恢复了正常秩序，但政府缺乏危机管理能和机制的问题却暴露无遗。 转自搜狐 6．政府的职责错位，过分以经济增长为目标 转自搜狐 市场经济条件下，政府的主要职责是公共管理，即提供公共服务和公共物品，保障社会公平。从经济可持续发展的角度来看，经济的发展绝不仅仅意味着ＧＤＰ的增长，忽略了教育、科研、公共卫生、就业和社会保障等等社会发展目标，经济的增长是难以持续地。在过去的十多年里，政府在转型期，有些官员没有真正搞明白政府职能的本意，市长们整天忙着国内国外的跑招商，忙着达到经济增长的数量目标；而忽视了对公共物品的提供或者是过多地将公共物品和公共服务市场化，使政府责任缺位。在2000年世界卫生组织发表的《世界卫生报告》中，中国在191个国家的卫生系统中排名188位，政府在改进人民的卫生条件中未能发挥良好的作用、卫生支出严重偏低以及卫生系统不平衡。ＳＡＲＳ危机，暴露出政府在公共问题上的真空地带。在环境治理方面，也同样存在潜在危机。因此，转变政府的职责，增加公共服务和公共物品的投入，已成为燃眉之急。 转自搜狐 从危及到契机：公共管理与公共政策建设 转自搜狐 1．加快信息化进程，提高政府行政与社会事务的透明度 转自搜狐 信息化社会需要建立全国乃至全球统一的政府信息化管理网络体系。而从ＳＡＲＳ危机中可以发现，由于投入不足、重视不够、以及部门和地区间的数据封锁，导致我国总体的信息化程度和水平还相当低。建立统一的政府信息管理体系涉及到政府各职能部门间的互联互通问题，而政府各部门间的数据不能共享则是重要的障碍。目前，医疗、工商、统计、公安等部门各自拥有一套数据，其中相当大的部分是重合的基础数据，而这些数据在各部门间还远没有实现有效共享，不仅造成了资源的巨大浪费，而且也妨碍了政府的统一管理与协调。因此，加强政府各部门间的有效合作，建立统一的政府信息化管理体系，对提高政府效率，应对各种社会风险和危机具有重要作用，必须加紧建设。 转自搜狐 在ＳＡＲＳ产生、蔓延与控制过程的早期，由于新闻限制和政府部分官员对问题持否认态度，使这种信息不透明的现象造成了严重的后果。新闻管制使政府的公信力受到了严重伤害。4月中旬中央政府责令各地公开ＳＡＲＳ信息后，情况才发生了根本性的变化，可见，取消新闻管制，实现信息公开既是取信于民的最好方法，也是消除危机时的恐慌情绪和从众效应，防范和化解危机、稳定大局的重要途径之一。 转自搜狐 2．提高各级政府官员和民众的公民意识和民族忧患意识，树立全局观念 转自搜狐 ＳＡＲＳ危机也给中华民族带来了一场社会危机，在这场危机中许多官员和民众只顾本地区的利益、只顾个人利益的现象比比皆是：形形色色的地方保护主义泛滥、民工的盲目回流、大学生的肆意逃校、居民的人人自危以及各种荒诞谣言的迅速传播，以及生活方式落后，缺乏公共环境意识和公德意识等等，都使我们更清楚地看到了社会长期存在的种种弊病。危机时刻也正是重塑社会凝聚力的时刻，因此，只要我们能正视危机，深刻反思，并不断加强公民意识教育、社会公德教育和民族忧患意识教育，不断提高居民素质和社会责任感，危机就会变为除弊革新的契机。 转自搜狐 3．建立国家危机管理委员会和相应管理机制 转自搜狐 经济的全球化使各国社会经济发展中的不确定性都显著增加，重大的危机事件随时都会发生，如战争危机、金融危机、能源危机、自然灾害如洪水、地震造成的危机，等等。在ＳＡＲＳ危机爆发后，中央政府迅速果断地采取了一系列措施，将ＳＡＲＳ列为法定传染病，制定并颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，反映出政府在处理社会危机方面的巨大进步。 转自搜狐 然而，勿庸讳言，我们还亟需建立全社会的危机管理机制和机构，以便综合考虑整个社会的反危机体系。美国、日本等国家已经发展出一套相当完善的危机管理体系，值得我们借鉴。这套体系构筑在整体治理能力的基础上，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包容在体系中。因此，建议国家建立危机管理委员会，综合处理社会经济等各方面发生的危机。危机管理体系应包括组织决策和指挥系统、信息传输和处理系统、物资准备和调度系统、人员培训和技术储备系统等。并建立相应的危机管理运作机制，一是建立相关信息的收集与处理系统，做好危机事件的预警和监测工作；二是要做好危机来临前的防范与化解工作；三是要做好危机发生后的应对和处理工作，消除危机发生后的恐慌情绪和从众效应，防止危机的扩大和扩散。这样危机发生后就能够做到临危不乱，应对自如，并能将损失减少到最小限度。 转自搜狐 4．把ＳＡＲＳ危机时的工作方式、态度和作风日常化 转自搜狐 ＳＡＲＳ危机时期的“政府效率”，比ＳＡＲＳ本身更令人关注。ＳＡＲＳ的来临，可怕的并不全是疫情，而是延误时间与效率低下所导致的公众信心危机。ＳＡＲＳ疫情爆发后，特别是在中央采取了果断的措施后，各级政府和部门的工作方式、态度和作风发生了巨大变化，令行禁止、政令畅通、政府的工作效率显著提高，各级政府和部门迅速制定和出台了一系列极具针对性的政策与举措。因此，认真总结和探讨ＳＡＲＳ危机时的政府工作方式和方法，并将其常规化和日常化，对建立高效廉洁的政府具有重要意义。 转自搜狐 5．把ＳＡＲＳ危机中所采取的临时性对策转变成公共政策 转自搜狐 在ＳＡＲＳ狙击战中，各级政府出台了一系列具有针对性的政策与举措，这些地方性经验如果不能迅速地惠及全国，缺乏足够抗击ＳＡＲＳ公共政策和法规的地区将成为“木桶上最短的那块木板”。因此，如何把这些抗击ＳＡＲＳ的地方性立法资源迅速地转化为全国统一的政策法规，并将其适用于未来防范其他公共卫生危机和其他社会危机，已成为当务之急。这些措施和政策主要应包括：（1）豁免所有ＳＡＲＳ患者的医疗费用，政府支付一切费用。（2）保障疫情高发地区临时停产、压产企业外来民工的基本生活和工资补贴；补偿从事服务业的劳动者尤其是其中的社会弱势群体所遭受的收入损失。（3）政府对于处于医学观察状态和被隔离状态的人员的一切经济和财产损失，应予以充分而及时的补偿。（4）各级各类企业和组织对患有ＳＡＲＳ的人不得有歧视行为，不得在怀疑患有ＳＡＲＳ隔离其间或患有ＳＡＲＳ治疗期间开除该雇员。（5）对由于疫情而造成严重损失的行业、部门和地区给予适当的减免税收和财政补贴，对控制疫情有利的产业应给予各类优惠政策和资金支持。（6）利用政府财政恢复和完善农村公共卫生系统，为所有公民提供大致平等的公共医疗服务，否则任何先进的城市疫病防线也会顷刻崩溃。 转自搜狐 6．从管理到治理，彻底转变政府工作目标和工作方式 转自搜狐 20 世纪90年代以来，国际社会越来越关注政府“治理ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”问题。传统的“政府管理ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”追求的是统治利益的最大化，而“治理”的目的则在于最大限度地增进公共利益。正如中共编译局副局长俞可平教授所说，“管理”由政府行为组成，其权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域以国界之内为限；“治理”则是指由公民社会组织承担的公共管理，以及民间组织与政府部门合作进行的公共管理活动，其权威不一定是政府机关，而主要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同目标等方式来实施对公共事务的管理，是一个上下互动的管理过程。“治理”的范围可以是在特定国家内，也可以是超越国家领土界限的国际领域。 转自搜狐 随着全球化时代的来临，人类政治过程的重心正在从“管理”走向“治理”，从“善政ｇｏｏｄ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”走向“善治ｇｏｏｄ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”，从民族国家的政府管理走向全球治理ｇｌｏｂａｌ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ。“善治”的本质在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。因此，从管理向治理转变，是这次ＳＡＲＳ风暴中管理机构最应汲取的教训，未来的各级政府在解决各类社会问题时都应注意加强与非政府组织、企业、民众及国际社会和国际组织的合作。 转自搜狐 同时各级政府也必须转变片面以经济增长为目标的工作思路，大力发展公共物品和公共服务。当前的ＳＡＲＳ危机不能不说是对我们的政治、经济改革不均衡发展的一次报复。为此政府的工作目标必须将经济发展与社会发展同步协调，互相促进。经济发展是社会进步的基础，而公共卫生、教育、就业、社会保障等社会事业的发展，则是经济发展的目的，更是各级政府不可推卸的责任。因此，各级政府应重新检讨和彻底改革现行公共管理制度特别是医疗保健制度和其他相关公共政策，建立起包括城乡在内的全国医疗保健网络和医疗保险制度，进而实现其他各项社会发展目标，增强和提高全民素质，改善全民生活质量。 转自搜狐 （作者单位：南开大学经济学院） 转自搜狐 转自搜狐 | 
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